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最高院案例:土地出让须“净地”,但“净地”≠“光地”?

发布日期:2019-07-01 作者:周月萍 纪晓晨 出处:周月萍 周兰萍团队

在国有土地出让中,“毛地”出让被严格禁止,政府挂牌出让的应当是“净地”。一般理解中的“毛地”“净地”,最主要的区别在于政府在出让时是否已经完成该地块的土地平整,完成全部拆迁安置补偿工作。但是,我们有时会看到,有些地方政府书面约定或口头承诺“净地出让”,在出让土地时实则未拆迁拆除完毕。这时,土地是否就完全不符合出让条件?土地出让到底需要具备什么条件才能达到“净地”标准?


案情简介


【案例索引】最高人民法院(2014)民一终字第00045号


国都公司竞拍海口市国土局出让的土地,签署《成交确认书》后发现土地上仍存在未拆迁的寺庙,且多次与海口市国土局沟通均无果。后,国都公司以海口市国土局违反国家规定、将尚未完成拆迁安置的地块对外出让,成交后不按约定签订《出让合同》为由,向法院起诉,要求确认《成交确认书》已解除、海口市国土局退还竞买保证金2亿元及利息、并赔偿其他经济损失100万元。


一审海南高院判决驳回国都公司的诉讼请求。一审法院认为,海口市国土局在《竞买须知》中明确说明了本案争议地按现状条件出让,竞买申请人应现场踏勘交易地块,竞买申请人参加竞买的,视为对出让地块现状条件无异议。竞买人逾期签订《出让合同》的,保证金不予退还。国都公司向海口市国土局提交的《竞买申请书》明确写明对该地块挂牌出让文件及出让地块现状无异议。国都公司未依约定时间与海口市国土局签订《出让合同》,而是以出让地块上遗留有三座庙未完成拆迁安置及该地块还不具备“净地”条件等为由,要求海口市国土局退还竞买保证金2亿元。在海口市国土局将三座庙异地移建后通知国都公司签订《出让合同》的情况下国都公司仍拒绝签约,并向海口市国土局发出解除《成交确认书》的通知,其行为违反了双方约定,其请求返还竞买定金2亿元不能得到支持。


国都公司不服,向最高院提起上诉。最高院认为,海口市国土局作为政府职能部门,应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让是违法违约的行为。国都公司基于对政府的信任,认为土地上三座寺庙早已经完成拆迁安置补偿,可随时拆除,符合常理。而案涉寺庙的拆迁安置进程表明海口市国土局根本无法在约定日期交付符合约定、法定出让条件的土地。且海口市国土局未能举证证明国都公司是在对此事项已知晓情形下仍然愿意参与竞拍。


据此,最高院撤销一审判决,确认解除《成交确认书》并判决海口国土局返还2亿元竞买保证金并支付利息。

裁判规则梳理


【规则1】“净地”是出让的前提条件。确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定,是提供出让土地一方的义务。

《闲置土地处理办法》(2012年国土资源部令第53号)第二十一条规定,市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求,防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置:(一)土地权利清晰;(二)安置补偿落实到位;(三)没有法律经济纠纷。可见,确保出让的土地为“净地”,是国土资源部门的法定义务。


在土地使用权出让合同关系中,受让方的合同目的,是以支付出让金为对价取得土地使用权,通过对土地进行开发、使用和经营等活动,实现一定的经济利益。本案中,法院认为国土局作为负责土地开发建设与管理的政府职能部门,理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求,并依法进行土地出让。如国土局将不符合条件的土地进行出让,既违反相关政策和法律,也将会影响合同相对方达成合同目的,最终构成违约。


【规则2】土地现状交付的含义应为符合相关规定,拆迁安置补偿工作已经完成。

根据《闲置土地处理办法》第二十一条第二项“安置补偿落实到位”和国土资源部关于贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》的通知(国土资发〔2008〕16号)第四条“严格城市土地管理,严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地,发放建设用地批准文件”的规定,土地出让合同中约定土地按现状交付,应该当然理解为出让土地已经完成拆迁安置补偿工作,安置和补偿已经到位,即使存在未拆除的建筑物,其权属也应当明确,可以随时拆除而不存在法律障碍。


本案中,在海口市国土局发出《出让公告》、收取国都公司2亿元竞拍保证金乃至签订《成交确认书》之时,土地上尚有三座寺庙未与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议,相关补偿款的数额及拆迁完成时间等问题尚无定论。也就是说,海口市国土局出让案涉土地时,土地尚不具备净地出让条件,属于依法禁止出让的情形。而根据寺庙的实际拆迁进程,海口市国土局事实上也无法在约定交地之日,向国都公司交付净地。


此外,海口市国土局并未对地块上的三座寺庙尚未完成拆迁安置补偿问题予以公开披露。《闲置土地处理办法》要求的“安置补偿落实到位”应指土地权属清晰、不存在法律障碍,不当然要求地上建筑物在出让时全部清空。因此,虽然地块外观上寺庙尚未拆迁,但从权利是否存在瑕疵的角度,是否已经完成拆迁安置是土地竞拍人即便通过实地勘察仍无法确认的事项。而国都公司基于对政府的信任,将竞拍文件中的土地现状,理解为三座寺庙早已经完成拆迁安置补偿等工作且随时可以拆除而不存在任何法律障碍,是符合常理。在拍得土地后,国都公司发现土地不具备出让条件,要求返还竞拍保证金具有事实及法律依据。


延伸阅读


1. 土地出让条件中的“开发动工条件”是三通一平还是五通一平?

根据《闲置土地管理办法》第二十一条第(五)款要求,土地出让前应具备动工开发所必须的基本条件。目前,法律层面上,关于开发动工的基本条件并无专门的法律要求;在行政层面上,有部门规范性文件和部门规章认为通平是政府的义务,例如《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)第二条和《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17号)第四条。


不过,从司法实践的角度,因法律法规未将“三通一平”规定为征收土地需要补偿的法定内容,亦未将其作为出让国有建设用地使用权出让的法定条件;规范性文件也不是法院强制适用的法律标准,各地法院在审判实务中对“通平”标准存在不同的处理方式。


其中,广东高院在(2016)粤行终1962号案件中认定,“无法律法规规定政府交付土地必须以‘三通一平’为条件”,据此认为土地未完成“三通一平”不属于影响开发动工的情形;最高院在(2018)最高法民申676号案件中,也未按“三通一平”认定净地标准,而是认为在土地出让合同的交地条件未载明的情况下,应以《闲置土地处置办法》第二十一条的条件作为“净地”出让的标准。


不过,最高院(2016)最高法民再393号案件中,就双方约定的“净地”标准问题,参照国土资电发[2007]36号中的“三通一平”进行了认定。


2. “净地”是否等于“光地”(地面建筑物全部拆除)?

应当明确,“净地”不等于“光地”“空地”。竞拍土地地面上是否允许存在建筑物与合同约定以及是否影响开发动工有关。


《闲置土地处置办法》第二十一条第(二)款仅要求土地出让时安置补偿到位,而非拆迁到位;而事实上,出让地块上的部分建筑物在出让后仍可能有利用价值,可以与新项目一起进行结合开发和再利用,拆除并不必要,在权属明确、安置完成后可一并出让。


从司法实践的角度,大部分法院认为,当出让人在出让公告对地上建筑物情况进行了披露、且地上建筑物不存在拆除障碍,出让人和竞拍人可以约定现场踏勘后按土地现状(含地上建筑物)交付,由竞拍人自行处理地上建筑。如在(2017)最高法民终888号案件中,最高院认为,在《出让须知》中已经约定案涉土地以现状交付,由竞得者自行拆除、迁移地上、地下附着物的情况下,竞拍人应当提前查看案涉土地的现状并评估其风险,在竞得土地后应自行承担相应责任。


但是如果合同约定出让和交付的土地现状应是权属清晰,无地上建筑物,则出让人应当清除地上建筑物,按照合同约定交付净地。在(2015)民一终字第345号案件中,最高院就认定国土局未能提供符合合同约定的净地,构成了对合同义务和法定义务的违反。


3. 非“净地”是否影响合同效力?

笔者认为,如土地系招拍挂等合法出让的,则非“净地”不影响合同效力。


从法律层面看,根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定,违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然禁止“毛地”出让,但因其性质属于部门规章或管理性规范性文件,不是法律或行政法规,亦不属于法律的强制性禁止规定,不当然产生合同无效的法律后果。


该观点在司法实践中也得到了印证。例如,(2018)最高法民申676号一案中,最高院认定,虽未满足“净地”交付条件,涉案双方签署《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示,不违反法律、行政法规的强制性规定,认定为合法有效。在(2014)苏民终字第00374号判决中,江苏省高院对未完成拆迁就出让的土地出让合同,亦认定为双方真实意思表示的合法有效合同。


4. 仅签署成交确认书、未签署土地出让合同,竞拍人能否提起民事诉讼?

根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》(〔2010〕行他字第191号)“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权,与竞得人签署成交确认书的行为,属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”


不过,这并不意味着竞拍人在只签署了成交确认书、未签署出让合同的情况下只能提起行政诉讼。根据最高院行政庭的答复,在当事人对成交确认书的签订行为或成交确认书的效力持有异议的情形,此时当事人对成交确认书本身提起的是行政诉讼。而结合实践情况,若当事人对成交确认书能否履行以及未能履行的责任承担存在争议,此时当事人可以对成交确认书提出民事诉讼。


在(2016)最高法民终454号案件中,最高院认为,国土局解除成交确认书的行为属于具体行政行为,因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决;而在(2016)最高法民终729号案件中,最高院认为,双方在确认书中明确了成交地块的面积、位置和金额,并约定了签署出让合同的相关事宜。签署成交确认书时,国土局虽行使了相应行政管理职责,但这一行为同时符合自愿、平等、等价有偿的民事行为特点。现双方并非对国土局签署成交确认书的具体行政行为是否合法提出的异议,而是对《成交确认书》能否履行、未能履行的责任如何承担等问题产生的争议,应属于民事合同纠纷。


三招防控土地出让非“净地”风险


1. 受让人与国土局签订合同时,应约定土地交付的具体标准,如“三通一平”或地上不存在建筑物等。

因不同法院对“三通一平”责任方认定不一致,对于“净地”标准的认定也不完全一致。笔者建议,受让人在与国土局签订出让合同时,应当在交地条件中载明“三通一平”或其他条件作为“净地”出让的标准,避免届时交付的土地存在地上建筑物,导致双方产生争议,或影响开发建设的具体进程。


2. 竞拍人应当提前查看土地实际情况并评估其风险。

若出让须知中要求土地按现状交付的,在竞拍土地前,竞拍人应至现场进行实地踏勘,摸清土地的实际情况。如踏勘时发现地上存在建筑物或未达到通平条件的,应及时要求出让人进行澄清或披露建筑物情况、明确建筑物移除的责任。如不存在地上建筑的,也不能掉以轻心,项目由于历史原因等也可能存在地下埋藏物或属于塘沟等在开发前需要填平的情形。


鉴于竞拍人的勘察无法特别精确,因此,通过竞拍澄清,或在合同中约定各自负责的拆除范围、拆除风险就尤为重要。


3. 在竞拍土地前,确认受让土地安置补偿落实完毕。

竞拍土地时,应正确理解安置补偿落实完毕的含义,因土地出让不要求地上建筑物全部拆除,在竞拍文件中有相应规定时,只要政府部门已与地上建筑的权利人签订了安置协议且落实了补偿款(或实物补偿),则实践中一般就会认定出让土地权利清晰、没有权利障碍,在地上建筑物的拆除无需政府或第三方协调处理时,土地仍符合出让条件,并不会因地上建筑物未拆除而认定出让人违约。


因此,竞拍人在招拍挂过程中,应及时与出让人澄清或确认出让土地的权属情况以及安置补偿的落实情况;必要时,要求出让人提供土地及房屋权属的调查成果报告。