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中伦原创 | 土地整治项目的运作模式及难点突破(下)

发布日期:2018-4-14 作者:北京市中伦(上海)律师事务所 周兰萍 孟奕 张留雨 出处:周月萍律师微信公众号




三、以PPP模式实施土地整治的现状分析

(一) 土地整治PPP项目的实施现状

目前,上海、广东、重庆、河南、山东、贵州等地已开始把PPP模式引入土地整治及其相关领域,主要集中于土地整治、高标准农田整治、补充耕地项目、城镇化建设等项目上。从财政部PPP中心综合信息平台项目库以“土地整理”或“土地整治”为关键词检索到的近50个相关项目来看,大多处于识别和准备阶段。其中,以采用BOT模式实施的政府付费类项目居多,所覆盖行业包括土地储备、园区开发、市政工程、农业、水利建设以及政府基础设施等。


(二)  土地整治PPP项目的实践案例——河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目[3]

该项目总投资22716万元,建设期4个月,运营期10年,主要工程内容包括土地平整、土壤改良、挖排水沟、动用土地复垦、埋设地下防渗管网、架设高低线路、架设高低压线、安装变压器等。项目运维内容则主要包括农田水利工程、田间道路工程及其他工程等附属工程设备的运营和维护。该项目的交易结构图如下:

                                             

图1河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目


在运作模式上,该项目采用BOT(建设-运营-移交)模式,由河间市政府授权河间市国土资源局(以下简称“市国土局”)作为PPP项目实施机构和PPP项目合同签署主体,并指定河间市城乡投资发展集团有限公司(以下简称“城投公司”)作为PPP项目政府方出资代表。城投公司与社会资本共同出资设立项目公司,市国土局与项目公司签署《PPP项目合同》,授权项目公司本项目的经营权。


在回报机制上,采用与项目绩效考核结果挂钩的政府付费模式。在项目建设完成后项目公司将可用于耕地的土地交由市国土局验收,验收通过后,市国土局按照项目的可用性进行绩效付费,项目公司以此收回前期投资并获得合理回报。同时,由项目公司、乡镇政府、村集体三方共同签署《复垦运营维护协议》,约定复垦后项目公司在运营期内的土地运营维护的职责及运营维护费用的收缴与支取。运营维护费用按照复垦后土地产生的收益提取一定比例(如向单位或个人收取的土地承包费计提5%)作为运营维护基金。该基金由该村集体所在乡镇负责管理,日常运营维护费用从提取的基金中列支,项目维护期结束后基金剩余金额退回各村集体。


在资产权属上,由河间市国土局将复垦完成的耕地移交给乡镇政府或村集体负责使用,乡政府或村集体享有土地收益权并有权将该耕地交由本村村民播种或承包给第三方使用,并负责协助项目公司完成具体设施的维护工作。项目公司仅享有从政府方获得政府付费的权利,并不直接享有耕地的使用权(含耕种权)。


(三) 土地整治PPP项目存在的问题

1、 部分土地整治活动,存在“有名无实”的异化现象。

从已检索到的相关项目信息来看,大多名为“土地整治”或“土地整理”的项目实际上只是进行土地一级开发或是土地收储,只进行前期的土地平整、征拆迁等工作,虽然也与其他基础设施建设一同打包进入PPP项目,但这些所谓的土地整理并非是以提高土地本身的质量和状况为目的,不符合目前国家《全国土地整治规划》中强调土地“治理”的基本理念和要求。同时,由于财办金[2017]92号文等文件的相继出台,不包含运营内容的项目将难以达到项目入库的要求。


2、 项目本身缺乏使用者付费来源的设计

目前,多数采用PPP模式实施的土地整治项目仍然是以政府付费作为主要回报机制,而且即使是可行缺口补助的项目中使用者付费在回报来源中所占比例也是相当之小,无法通过对新增耕地或建设用地的有效利用,拓展项目自身的收入来源以减小政府补贴金额。


3、 土地整治过度重视“占补平衡”

当前很多土地整治项目都把增加耕地数量作为主要指标,尤其是在当前耕地总量动态平衡的刚性约束下,缺乏衡量土地质量、生态环境等方面的硬性指标。而在土地整治过程中如采取不当的方式,也不可避免地会对周边的农业生态环境产生消极影响。即在开展土地整治活动时,存在“重数量、轻质量和生态”问题。


4、 与其他产业的结合度不强

土地整治不仅是为了整治而整治,当前的土地整治项目往往与其他非经营性项目捆绑打包,缺乏使用者收费来源,单纯依靠政府付费或形式上的可行性缺口补助作为回报机制,未在土地整治项目前期与产业规划设计有效协同,未能充分发挥土地整治的平台作用,也并未真正做到减轻政府的财政压力,造成土地整治活动社会化产业化不足问题。


四、土地整治项目采用PPP模式的操作建议

针对土地整治PPP项目当前的发展现状以及存在的问题,提出如下操作建议:


1、发挥土地整治规划指南作用,全面做好土地整治前期准备工作

基于《全国土地整治规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南,确定了土地整治的指导思想、基本原则、目标任务和方针政策,各方在开展土地整治活动时,必须根据土地整治规划开展相关活动,并重点关注当期土地整治规划所确立的整治方向和整治重点,强化土地整治PPP项目的政策契合性。


同时,土地整治PPP项目大多由政府方发起,并由其负责对项目进行前期评审、组织协调、检查督导工作以及合理规划项目布局,通过公开竞争方式择优选择合作伙伴,并与之成立项目公司、签订合同。在此过程中,政府方还应在增减挂钩项目的选点布局、补偿安置、收益分配等方面,充分保证相关主体的知情权、参与权、收益权及监督权。在风险分担上,包括拆迁安置、行政审批、村民纠纷、政府管理、增减挂钩及指标交易等各类风险也相应由政府来承担。


2、结合具体项目合作内容,合理优化土地整治的运作模式

当前各地将PPP模式引入土地整治的领域主要集中于农用地和建设用地整治、土地复垦和农村社区基础设施建设等内容,在项目的具体实施过程中应当根据项目的具体类型以及收益来源选择合适的运作模式。


具体而言,在农用地整治和土地复垦项目中,主要是通过实施平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程,以达到增加耕地面积,改善农业生产条件和生态环境的目的。对此,可以选择特许经营的方式将整治后的农地由社会资本经营,也可以选择外包方式将土地整治服务外包给社会资本,整治后的土地仍让由农户继续使用。而在建设用地整治和农村基础设施建设项目中,与政府合作的社会资本通过对旧城镇、旧厂房和旧村庄等进行改造完善配套设施,或者新型农村社区的统一建设,可考虑由社会资本获得整治后合作区域内的物业管理、污水处理、垃圾处理等特许经营权。


3、统筹考虑产业共同发展,充分发挥土地整治的多功能优势

由于目前土地整治项目中的整治对象较为分散,无法形成较高的区域效应,导致项目本身的经营性收入不足,对于社会资本吸引力不大。针对这一问题,相关参与各方应该转变思路,通过土地整治与经营性项目的整体开发,在规划之初就应主动发挥土地综合整治的平台作用,结合生态建设、旅游开发、农业发展等产业要素进行统筹规划,整合各方力量,从而充分发挥土地整治的多功能优势,挖掘土地的复合价值。


4、把握政策红利,积极转变地方政府土地财政的收益模式

习近平总书记在2018年中央经济工作会议上提出,要改进耕地占补平衡管理办法,建立补充耕地指标在国家统筹下跨省调剂机制,把调剂收益用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。江苏、四川、重庆等地在政府工作报告中,也纷纷提出要改进占补平衡管理办法,进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革,建立农村土地增值收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴的政策。因此,在当前地方财政收入短缺,政府融资压力增大的背景下,各地方政府应牢牢把握政策红利,在土地整治项目中积极探索节余土地指标在本省内及跨省的交易模式,增加土地产出收益,拓展政府付费来源。

 

总结:

将PPP模式应用于土地整治领域,不仅能够实现基本的土地治理开发目标,而且能够改变农民的生产、生活方式,提高农民生活质量,加速城镇化发展。当然,当前的PPP模式在土地整治领域的运用还不够广,还存在很多问题,缺少成熟的经验可以借鉴,需要通过政府和社会资本的通力合作和共同的智慧来探索土地整治PPP项目的创新模式,推动土地整治产业化实施和长远可持续发展。


本文(上)篇,详见:中伦原创 |土地整治项目的运作模式及难点突破(上)


注:

[3]“河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目”为财政部PPP中心综合信息平台项目库公示的项目名称,根据公开信息检索,本项目招标时的项目名称为“河间市工矿废弃地十二个砖厂复垦(PPP)项目”。




周兰萍

中伦律师事务所  合伙人


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孟奕

中伦律师事务所  律师



张留雨

中伦律师事务所  律师

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