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新版《产业用地政策实施工作指引》释放五大改革信号|产业用地系列谈(一)

发布日期:2019-06-08 作者:中伦律师事务所 周兰萍 孟奕 宋茜 出处:周月萍 周兰萍团队

前言:

近年来,国务院及各部委出台了一系列涉及产业用地政策的文件,并在推动新旧动能转换和产业转型升级、保障民生服务设施建设方面发挥了积极作用。2016年,原国土资源部就已编制形成《产业用地政策实施工作指引》,对于支持产业发展的用地政策进行了整理归纳。在不到三年的时间内,自然资源部又更新发布了《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(以下简称“《工作指引》”),此次2019年版《工作指引》做了哪些修改?释放了哪些信号?笔者进行了深入解读。


一、新版《工作指引》怎么使用?

首先需要明确的是,《工作指引》并不是针对特定产业用地出台的优惠政策或指导意见。与2016年版《工作指引》相同,其作用是方便地方政府和市场主体全面掌握和准确把握产业用地政策的要点,而对一系列现行有效的支持产业发展用地政策做出的全面梳理和总结。因此,在内容结构上,新旧《工作指引》也较为相似,分别对产业用地政策的内涵、产业用地政策的实施、产业用地管理的要求等予以说明。

值得注意的是,2019年版《工作指引》专门设置了“土地供应基本规定”章节,依据法律法规规定梳理了对国有建设用地使用权划拨、出让、改变土地用途等的管理要求,便于市场主体准确把握产业用地政策。同时,新版《工作指引》还将历年来国务院及各部委出台的产业用地政策进行了整理,以文件清单形式作为附录方便各政府部门和市场主体更加系统性地掌握各行业或领域内的具体产业用地政策。

二、新版《工作指引》做了哪些修改?

2016年版《工作指引》的出台是国家以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的一项重大举措,通过鼓励盘活现有建设用地发展相关产业、保障各种所有制经济主体公平参与市场竞争,促进产业结构和土地利用结构双调整双优化。随着党的十九大指出,我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段,同时在加快完善社会主义市场经济体制方面,对于要求支持民营企业发展,激发各类市场主体活力提出了新的要求,因此有必要对《工作指引》进行更新。

在编制原则上,2019年版《工作指引》始终将营造公平竞争环境、推动高质量发展和更好服务市场主体作为首要原则,自然资源部相关负责人在媒体座谈会上也强调更新《产业用地政策实施工作指引》,是为了更好地指导地方自然资源主管部门规范执行产业用地政策,为包括民营企业在内的各种所有制经济提供良好服务。

在具体内容上,虽然结构类似,但是2019年版《工作指引》进一步围绕产业用地中涉及的土地用途管制、土地利用计划安排、国有建设用地供应、地价评估与管理、集体建设用地利用等方面的内容,对产业用地政策的适用情形和依据作了更加系统的细化和整理,内容更加全面和具有指导性。(具体修改和更新的主要内容可参见附表)



三、新版《工作指引》释放了哪些市场信号?

通过对新旧《工作指引》的比较,不难发现无论是在国家重点支持产业类型、建设用地的规划和利用计划安排,还是土地的供应方式上都有了较大的改变,且不仅仅是作了更加具体的细化安排,更是顺应国家经济结构转型趋势,向市场释放了新一轮的改革信号。

(一) 土地指标将优先向国家重点支持产业倾斜

十九大工作报告中明确将提高改善民生水平、完善公共服务体系和满足人民美好生活需要作为重大改革任务之一。同时,为实现增加产品和服务供给,不断优化质量水平的目标,自2017年起国务院就陆续出台《进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发〔2017〕21号)等政策,都旨在鼓励社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域以激发市场投资活力。此次2019年版《工作指引》明确要求各地在制定国有建设用地供应计划时,要根据国家对养老、教育、医疗、体育等公共服务设施建设的政策要求,合理确定并保障土地供应规模,并在农用地转用指标、新增用地指标分配时适当倾斜,完美体现了政策指导思路上的连贯性,以及对于国家重点产业的扶持作用。

(二) 对新产业、新业态项目的土地利用方式将加大探索力度

自2015年《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)开始,国家就明确支持和培育各地发展新产业、新业态。《工作指引》也指出对于新业态项目土地用途不明确的,允许自然资源主管部门结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要,会同产业主管部门提出规划用途的建议意见。而这一趋势也已在各地方政府出台的产业政策中有所体现,例如为适应创新型企业发展和创新人才的空间需求,广州市出台《广州市提高工业用地利用效率实施办法》(穗府办规〔2019〕4号)通过创设新型产业用地(M0)专门用于研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施的用地。可见,未来随着我国新型城镇化建设水平从高增长向高质量逐渐发展,各地对于新型产业、新业态项目的土地利用方式的探索程度也将不断深化。

(三) 为项目落地提供更具弹性的土地管理模式

受到城市规划和土地性质(特别是农用地或未利用地)的影响,项目选址和规划调整问题一直以来都是阻碍产业落地的重要因素。2019年版《工作指引》在2016版《工作指引》明确“允许光伏发电站项目可按原地类认定和管理使用未利用地”的基础上,更是将允许按原地类认定和管理使用的项目范围进一步扩大至风力发电、旅游、乡村旅游停车设施、自驾车旅居车营地、冰雪场地设施和深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目等多个产业项目领域。同时,还明确鼓励开发区、产业集聚区、科技企业孵化器等向中小企业提供进行生产、研发、设计、经营的多功能用地,通过引导产业项目合理选址和土地用途兼容复合利用“两手抓”的有效手段加快产业项目的落地。

(四) 多样化的建设用地供给方式将成为主流

过去为实现产业招商目标或支持特定产业项目的落地,采用土地划拨和协议出让是地方政府吸引社会力量的常用手段,但是随着《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)的出台以及对于土地协议出让愈加严格的规范措施,过去“老套路”已无法满足当前政策形势下的实际需求。因此,为了进一步促进土地节约集约利用,有效降低企业用地成本,近年来,不少地方政府已在开始探索采用长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期、“带设计方案”出让等多样化方式供应国有建设用地使用权,例如《江西省工业用地长期租赁、先租后让、租让结合暂行办法》(赣国土资发〔2017〕3号), 《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》(穗府规〔2017〕9号),《广东省自然资源厅关于印发贯彻落实<广东省推进粤港澳大弯曲建设三年行动计划(2018-2020年)>具体措施的通知》等。另外,为进一步提升城市产业布局合理性,促进土地开发利用的高效性,通过将产业配套设施建设纳入土地供应条件,也将成为未来建设用地供给的主流方式。在采用灵活方式供地的同时,地方政府也必将对土地利用效率、落地项目的产出指标等提出更高的要求和更严格的约束。

(五) 产业投资热点将从城镇化走向新农村

2018年9月《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》出台,明确将推进农村一二三产业交叉融合,加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系,推动乡村产业全面振兴作为重大发展目标。2019年中央一号文件又一次强调发展壮大乡村产业,通过充分发挥乡村资源、生态和文化优势,发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业拓宽农民增收渠道。可见,国家对于乡村产业体系发展的重视。此次2019年版《工作指引》对此也做出响应,包括鼓励产业发展使用集体建设用地,对养老服务设施建设、乡村旅游、自驾车旅居车营地等项目用地给予明确的支持性意见。加之《土地管理法》将在集体土地管理方面做出重大调整,乡村产业项目所蕴含的巨大潜力将被有效激发,乡村产业有望成为未来的产业投资的新热点,值得市场主体提前布局并长期关注。

结语:

新版《工作指引》是国家经济结构转型趋势下对产业用地政策的一次全面整理,如何利用好这一政策“工具包”,从一系列政策中找到产业发展的信号以及下一轮产业投资的热点是每个市场主体应当重点关注的话题。为了进一步梳理有关产业用地的政策规范,以及对于产业项目实操案例进行经验总结,笔者也会陆续撰写产业用地系列文章,敬请广大读者关注!

附表:2016年版和2019年版《产业用地政策实施工作指引》比较