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土地管理法重大修改,对基建及片区开发项目影响几何?

发布日期:2019-08-29 作者:周兰萍 宋茜 张留雨 出处: 周月萍 周兰萍团队

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<城市房地产管理法>的决定》,并将于2020年1月1日起正式实施。本次通过的《<土地管理法>修正案》(以下称《修正案》),是在总结我国近年来土地制度改革,特别是农村“三块地”改革经验的基础上形成的具有创新性、突破性的成果。由于土地是基础设施建设和新型城镇化领域最重要的资源,因此《修正案》也受到了基础设施建设领域和城市开发领域的广泛关注。结合项目经验,笔者认为,本次《修正案》至少会在以下几方面对未来的城市建设、城市开发、农民权益保护及生态环境保护等产生重大影响。


影响一:国有建设用地征收程序规范化,征地拆迁成本将进一步提高。

随着我国城镇化进程的不断推进,为开发目的而盲目“圈地”、任意“占地”的情形时有发生,因征地拆迁引发的社会矛盾、诉讼纠纷也经常见诸报端。本次《修正案》规定对征地乱象予以回应,规范化管理集体土地的征地程序,并就征地补偿原则和补偿标准提出进一步要求:

1、规范集体土地的征收程序。《修正案》将原来的征地批后公告改为批前公告,在征地过程中,进一步强调被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权,倡导和谐征地、阳光征地,化解潜在征地矛盾。签订补偿安置协议的政府方主体也明确为县级以上人民政府,提高了政府在征地拆迁过程中的公信力。

2、完善集体土地征地补偿原则和补偿标准。《修正案》从保障失地农民长远生计出发,从法律层面设计了更为合理的征地补偿原则和征地补偿标准确定方法。在征地补偿计算方面,以片区综合地价取代过去的年产值倍数法,并在原有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上增加了村民住宅补偿费和被征地农民社会保障费的规定。

由此可见,在《修正案》正式实施后,因基础设施建设和连片开发需要而征收集体土地的程序将被进一步规范,从失地农民生活保障出发,征地补偿标准较之此前无论是补偿内容还是补偿标准均会有所增加,这些变化都将导致国有建设用地的征收、储备成本的增加,并相应传导至基础设施建设及连片开发的投资成本中。


周月萍、周兰萍:《PPP项目困境破解与再谈判》

影响二:基本农田保护升级,片区开发项目策划规划需顺势而为。

为确保粮食安全而实行最严格的耕地保护制度始终是《土地管理法》的核心要义。在片区开发类项目的策划和实施过程中,最为棘手的问题往往也是遭遇“基本农田”。本次《修正案》在过去基本农田保护规定的基础上,将“基本农田”的表述进一步提升为“永久基本农田”并纳入数据库加以严格管理,以再次强调和显示坚守耕地红线的决心。同时,《修正案》也从我国城市发展不平衡、耕地后备资源不平衡的实际出发,对永久基本农田的占比做出了微调,从过去“一刀切”地要求基本农田应占本行政区域内耕地的80%以上,修正为“一般应占本行政区域内耕地的80%,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定”。永久基本农田若确因国家能源、交通、水利、军事设施等重点项目建设选址难以避让的,涉及农用地转用或土地征收的,必须经国务院批准。

从《修正案》对永久基本农田执行的最严格保护制度来看,未来在片区开发项目中若遇“永久基本农田”地块,建议优先从规划方案入手,以保护性开发为切入点,对永久基本农田采取避让措施,以免耽误项目开发进度。


影响三:本次《修正案》规定在盘活农村集体资产的同时注重农民利益保护,并构建了产权清晰、多元参与的土地管理机制,未来包含“村企合作”在内的多元参与开发保护机制将大有可为。

农村土地制度改革涉及广大人民的切身利益,此次《修正案》规定积极响应了党的十八届三中全会提出的“缩小征地范围、规范征地程序,完善对被征地农民、合理、规范多元的保障机制”,在农村土地确权登记明晰产权归属的基础上,盘活农村土地资产,并通过界定“公共利益”限缩征地范围、宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市交易等制度设计,强化农民利益保护,构建包含农民在内的多元主体参与土地开发建设的土地管理制度。

首先,《修正案》厘定了国家征收集体土地时应遵循的“公共利益”的外延。《修正案》除了规范化征地程序外,还首次以列举的方式明确,国家因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居住房工程建设需要以及土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施成片开发等六种情形下可以依法征收农民集体所有的土地。同时,上述征收所对应的“建设活动”还应结合具体情形,符合相关规划、计划或国务院自然资源主管部门规定的标准。该规定将使政府在征收农民集体土地时不能再随意引用“公共利益”原则,在无确定项目或非因公共利益的情况下任意征地、盲目扩大征地范围,从而侵害农民利益。

其次,从农村土地确权登记颁证到村民自治管理再到宅基地自愿有偿退出机制,《修正案》充分尊重农村村民的意愿。随着国家城镇化进程加快和城镇化发展不平衡加剧,愈来愈多的“一户多宅”、“老旧房不拆、新增人口无地批”等现象出现,对此,本次《修正案》规定,除了允许农村村民出卖、出租、赠与住宅外,还允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,以改善农村村民居住环境和条件。

最后,农村集体经营性建设用地流转正式登上历史舞台,未来包含“村企合作”在内的多元参与的开发保护机制将大有可为。

过去的新型城镇化、文旅康养、田园综合体等地处城郊或农村地区的片区开发项目,在建设过程中均面临国有建设用地指标不足的问题,从而使部分建设开发项目不得不游走在土地利用的灰色地带。“小产权房”、“大棚房”等问题即是其中的典型代表。本次《修正案》规定,在总结近几年农村集体经营性建设用地入市试点经验的基础上,删除了原《土地管理法》中“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定,增加了农村集体经营性建设用地入市流转相关的规定,农村经营性集体建设用地流转正式以法律的形式登上历史舞台。

《修正案》规定,农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用,同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式再次转让。这一重大突破,打破了过去片区开发项目“千军万马过独木桥”,必须千方百计获取国有建设用地指标的局面,扫清了工业、商业等经营性用途的集体建设用地直接入市法律障碍的同时,无疑为我国新型城镇化及城乡一体化的投融资业务创建了新的格局。在《修正案》的新规下,作为社会投资人、开发商,可在符合土地规划用途的基础上,直接与村集体经济组织达成合作意向,通过优化合作顶层设计,一方面满足集体经济组织及其成员基于农村集体土地的经济性权益要求,又可大大缩短社会投资人、开发商的土地获取流程和开发周期,实现多元参与的投资开发与保护格局,维护合作各方的开发权益,可谓一举多得。

影响四:在土地顶层制度设计上贯彻生态环保理念,将土地开发建设与生态环境保护并重,为生态文明建设提供体制和机制保障。

《修正案》对过去土地开发利用过程中出现的“先污染后治理、先破坏后修复”问题作出了制度调整,分别从土地利用规划和年度计划的编制、执行,以及严格实行耕地保护制度、土地开发保护等方面,贯彻“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态环保思路,从土地制度方面建立有效约束土地开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律体系。主要体现在:

首先,以生态环保为导向编制和执行土地利用规划和土地利用年度计划。

本次《修正案》规定,除了明确土地利用总体规划与国土空间规划关系外,还明确提出将“保护和改善生态环境”、“生态优先”、“绿色、可持续”等生态环保理念作为编制和执行土地利用规划和土地年度开发计划的基本原则和基本依据,以实现土地开发利用的可持续性。

其次,通过“占补平衡”、土地综合整治等措施,贯彻土壤生态保护与生态修复理念。

《修正案》虽然放开了农村集体经营性建设用地入市,但耕地保护制度也被严格约束。《修正案》明确要求在土地开发利用过程中,通过“占补平衡”(新开垦、异地开垦、增减挂钩等)、土地综合整治等措施,实现耕地的总量不减少、质量不降低。而上述耕地保护措施,特别是土地综合整治以恢复和保持耕地生产力,均属生态保护与生态修复理念的题中之义。

最后,土地开发建设与生态环境保护并重。

针对以往土地开发中出现的“先污染后治理、先破坏后修复”现象,本次《修正案》明确提出新要求:政府方有义务通过“轮作休耕,改良土壤,提高地力,维护排灌工程设施”等举措,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染,加强了土地资源利用与保护的过程管控。同时,相较于原《土地管理法》规定,《修正案》将“生态环境和资源保护”列入“公共利益”范畴,并明确规定政府可因生态环境和资源保护需要对农民集体所有的土地依法实施征收。

总结:

《土地管理法》的本次修正,在坚持耕地保护不动摇的基础上,贯彻了生态环保理念,将土地开发建设与生态环境保护并重,并在土地征收、农用地转用、集体经营性建设用地入市、实现多规合一的国土空间规划等方面做出多项重大创新性修订,是我国土地管理领域近年来改革成果的一次集中体现。随着农村集体建设用地的直接入市,建设用地的获取和开发项目合作将有更多的选择,未来我国基础设施建设及新型城镇化发展格局也将面临新的机遇和挑战。