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最高院发布!生态环境损害赔偿制度已初步建立!

发布日期:2019-06-11 作者:周月萍律师团队 出处:周月萍 周兰萍团队

前言


2018年1月1日,中共中央、国务院联合印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称“《改革方案》”),提出 “到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”的目标。


2019年6月5日,最高院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(下称“《若干规定》”)的出台标志着我国生态环境损害赔偿制度的初步建立。而在此之前,山东高院[1]、江苏高院[2]及上海高院[3]已先后出台了关于审理生态环境损害赔偿案件的地方司法意见。在《若干规定》要点解读的基础上,结合地方司法实践,笔者对于生态环境损害赔偿诉讼工作的统筹安排,以及政府通过创新投融资模式开展生态修复工作提出了相应建议。

一  最高院《若干规定》的要点解读


2018年2月8日,最高院印发《2018年人民法院工作要点》就明确提出要探索完善生态环境损害赔偿诉讼制度,体现了国家对于严格保护生态环境的高度重视。此次,最高院《若干规定》的出台对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼案件受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接等问题予以了规定。笔者认为《若干规定》有以下重点值得关注。


(一)提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围具有特殊性

与普通的环境侵权诉讼、环境公益诉讼不同的是,在生态环境损害赔偿案件中,受害人是不特定的社会公众,因此省级、市地级政府等行政机关被赋予提起诉讼的主体权利。《若干规定》第1条明确,省级、市地级[4]人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。


关于本条具体所指有权提起诉讼的政府、机构或部门,目前规定不一。根据中共中央、国务院《改革方案》的规定,两类主体有权提起诉讼:(一)省级、市地级政府可指定负责生态环境损害赔偿具体工作的相关部门或机构,包括国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门,跨省域的生态环境损害由相关省级政府协商开展;(二)由相关政府指定的统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门。


结合中共中央、国务院文件规定,根据不同的生态环境损害事件,确定不同的责任部门具体负责生态环境损害赔偿工作,多地政府也相应出台了地方规范性文件。以湖南为例,根据《湖南省生态环境损害赔偿管理有关制度》[5]规定,造成自然保护区生态破坏的,林业部门、农业部门及环保部门为责任部门;造成土地资源、矿山地质资源、重要地质遗迹、重要古生物化石破坏的,国土资源部门为责任部门;造成水资源、地下水、乡镇饮用水水源、河道生态破坏的,水利部门为责任部门,环保部门为配合部门。


(二)生态环境损害赔偿诉讼案件的审理程序具有特殊性

基于生态环境损害赔偿案件的特殊性以及对于社会公共利益的影响力,《若干规定》第三条规定,第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖,并根据生态环境损害跨地域、跨流域特点,就跨行政区划集中管辖作出明确规定。同时为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用,《若干规定》还明确将开展磋商作为提起诉讼的前置程序。在提前生态环境损害赔偿诉讼之前,原告需就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与损害生态环境的责任者进行磋商。


(三)生态环境损害赔偿诉讼适用的举证责任具有特殊性

《若干规定》第6条、第7条明确,原告只需举证证明被告污染环境/破坏生态的行为,与生态环境损害之间具有关联性,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额即完成了举证责任。而为反驳原告主张,被告应举证证明的事项包括:(1)依法不应承担责任;(2)存在法定减轻责任的情形。而在《若干规定》的基础上,地方司法实践中被告可能承担更为严格的举证责任。例如,《江苏高院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》要求被告除应就法定免责或减责事由承担举证责任外,还应当就行为没有违反法律法规、行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。


(四)生态环境损害赔偿的责任承担方式具有特殊性

《若干规定》第11条首次将“修复生态环境”作为承担生态环境损害赔偿责任的方式,突出了修复生态环境的诉讼目的。与普通民事侵权案件索赔损失相区别,不仅仅是被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用——包括制定与实施修复方案的费用、修复期间的监测监管费用、修复完成后的验收评估费用,原告在生态损害赔偿诉讼案件中还可主张生态环境受到损害至修复完成期间的服务功能损失以及在无法修复或者无法完全修复情形下的永久性损害赔偿。另外,合理支出的律师费及其他诉讼支出,也可主张由被告承担。


与《若干规定》内容基本一致,但江苏高院的规定更为详实。结合《江苏高院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》的规定,生态环境损害赔偿费用可包括已经发生和必然发生的下列费用:

1.应急性费用:包括应急方案编制费用;应急处置实施费用;为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取的其他合理预防处置措施而发生的费用。

2.恢复性费用:包括修复费用;替代性修复费用;修复方案编制费用;监测费用;监管费用;验收费用。

3.功能性损失费用:包括生态环境修复期间服务功能的损失;生态环境功能永久性损害造成的损失;环境健康损害造成的损失。

4.辅助费用:调查、鉴定、评估、勘查、勘验等费用。

5.其他合理费用:诉讼费、合理的律师费支出及其他支出等。


二  突发环境损害事件发生后政府应采取的行政管理措施


如上分析,生态损害赔偿诉讼案件中,最高院已明确规定原告可主张实施应急方案和为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用,这也体现了环境损害案件的特殊性。同时,应急处置也是环境保护主管部门的法定义务。根据《突发环境事件应急管理办法》等规定,在获知突发环境事件后,事件发生地县级以上地方环境保护主管部门应按规定采取应急处置措施,包括采取切断或控制污染源以及其他防止危害扩大的必要措施,及时通报可能受到危害的单位和居民;立即组织排查污染源等等。


除了应急处置要求外,上海高院还明确规定了生态环境损害赔偿民事案件起诉的前置条件,即要求赔偿权利人在启动诉讼之前,积极履行行政处罚职权,督促义务人主动停止侵害、消除危险、修复环境,促进生态环境得到及时保护。如义务人对行政处罚不服,提出行政复议或行政诉讼的,应在行政复议或行政诉讼结束后,再依据《上海市高级人民法院关于审理政府提起生态环境损害赔偿民事案件的若干意见(试行)》第六条[6]启动生态环境损害赔偿民事诉讼。


三  生态修复工作可与生态环境损害赔偿诉讼并行开展


在通常情况下,突发环境事件发生后,政府方应及时采取应急处置措施,并对事件情况及原因进行调查及监测,根据“谁破坏谁赔偿”的原则进行起诉,要求责任主体承担赔偿责任。


但是实践操作过程中又谈何容易?考虑到诉讼相关的程序要求,完成诉讼所需的时间有较大的不确定,以江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿案为例,历经江苏省泰州市中级人民法院一审、鉴定、江苏省高级人民法院二审等程序,自环境损害发生至二审判决生效历时四年多。如果等到政府取得赔偿金后再启动环境恢复工作,随着诉讼进程的漫长经过,既可能会导致生态环境损害面扩大,客观上也可能会增加生态修复的成本和风险。为此,笔者建议如下:


1.政府可视情况启动诉前鉴定程序固定环境损害证据

在启动应急处置程序后,义务人在经政府方督促后未能停止侵害、消除危险及履行修复义务的情形下,政府方在起诉前可委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具鉴定意见,或委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等。虽然根据最高院《若干规定》,经前述机构出具的相关报告结论需经过质证方能被法院采纳,但仍可在第一时间固定环境损害事实,并降低后续举证的风险。


2.鉴定工作完成后,必要时政府方可先行启动生态修复工作

政府方在对生态修复工作进行评估的基础上,可视环境损害事件的危急程度、修复难度等相关情况,制定相应的应急和修复方案,采用政府投资、工程采购等多种路径加快实施生态修复工作。有运营基础的,可以按规定采用政府与社会资本合作(PPP)模式实施,一方面可以引入具有相关技术和运营管理经验的社会资本,通过社会资本在项目全生命周期管理的参与实现生态保护工作的提质增效;另一方面也可以减轻政府当期财政支出压力。


3.政府方获赔款项可根据相关规定用于列支生态修复项目支出

在取得赔偿金后,政府方可根据规定将获赔资金用于该生态修复项目中政府方应承担的相关支出,包括PPP模式下的政府财政支出等。目前,浙江、江苏及山东等省已出台生态环境损害赔偿资金管理办法,均明确规定“生态环境损害赔偿资金拨付按照财政国库集中支付制度有关规定执行。属于政府采购范围的,按照政府采购有关规定办理。”而PPP项目社会资本采购也需符合政府采购的相关规定。因此,生态修复PPP项目支出来源可以包括政府方通过诉讼获赔的生态环境损害赔偿资金。


另外,自然资源部于2019年4月14日出台的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》对鼓励社会资本参与生态修复工作也有明确的规定。该指导意见指出,探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,按照谁修复谁受益原则,通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排,激励社会投资主体从事生态保护修复。据此,政府方可以在生态环境损害事件发生后的第一时间借力社会资本防止危害扩大。


结语:

生态环境损害赔偿诉讼是自然资源资产产权保护的重要司法保障制度。最高院在国家污染防治攻坚战的重要时刻出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,为生态资源资产的“谁破坏谁赔偿”原则在司法领域确立了国家层面的审判规则,有利于统一全国生态环境损害赔偿诉讼案件的司法审判工作。而通过诉讼获赔的生态损害赔偿金将会成为当前及今后各地政府修复生态的重要资金来源。因此,在生态环境损害事件发生后,政府方将相关的索赔诉讼与生态环保PPP项目工作加以统筹安排,在借力社会资本的资金和技术等优势的同时,可以更好地实现生态环保的可持续发展目标。


注:

[1] 《关于审理山东省人民政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》,2017年4月20日生效

[2] 《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》,苏高法电[2018]518号,2018年7月18日生效

[3] 《上海市高级人民法院关于审理政府提起生态环境损害赔偿民事案件的若干意见(试行)》,2019年2月21日生效

[4] 市地级人民政府包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府

[5] 由湖南省人民政府办公厅印发,2017年12月27日生效

[6] 《上海市高级人民法院关于审理政府提起生态环境损害赔偿民事案件的若干意见(试行)》第六条:

有下列情形之一,生态环境损害赔偿权利人或者其指定的部门、机构有权提起生态环境损害赔偿民事诉讼:

(一)发生较大及以上突发环境事件的;

(二)在国家和市级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;

(三)本市生态保护红线范围内(禁止开发区以外的陆域)发生一般及以上突发环境损害事件的;

(四)违法排放污染物,造成生态环境严重损害,导致耕地、森林、绿地、滩涂、湿地、渔业水域及其他水资源等基本功能丧失或者其他严重后果的;

(五)发生其他严重影响生态环境的后果。