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中伦原创 | 美国能源PPP案例经验启示

发布日期:2018-7-25 作者:北京市中伦(上海)律师事务所 周兰萍 张留雨 出处:周月萍律师微信公众号

中伦原创 | 美国能源PPP案例经验启示

周兰萍 张留雨 周月萍律师 7月25日

文/ 北京市中伦(上海)律师事务所 周兰萍 张留雨




一、项目概况


(一)项目背景

01

气候因素

美属维尔京群岛(The United States Virgin Islands)是美国的海外属地,位于大西洋的加勒比海,属于热带海洋性气候,终年常受副热带高压带来的偏东信风控制,温度较高,温差较小,气候湿润。因此,该地居民及企业常年需要空调和除湿器来调温换气,巨大的用电量给地方电力系统带来了沉重的负担,电力能源供需关系日益紧张。

02


区域能源结构及政策法规因素

由于维尔京群岛的电力系统100%依赖于石油,油价的波动将直接影响当地经济发展,因此政府方积极探寻解决能源结构单一的方案,例如节约能源和发展可再生能源计划,以保障区域能源安全、保护居民健康和环境保护。并且于2009年政府方通过了《维尔京群岛可再生和替代能源法案》,以期刺激可再生能源项目的发展和节能计划的实施。


(二)项目基本信息

基于上述项目背景,美属维尔京群岛政府(以下简称“GVI”)和维尔京群岛能源办公室(以下简称“VIEO”)选定Bostonia公司开展合作, 并由Bostonia公司和VIEO共同组建了维尔京群岛能源联合经营公司(以下简称“能源联盟公司”),由该能源联盟公司等制定了一项计划来推动当地节能减排,即“维尔京群岛能源联盟计划”(以下简称“能源联盟计划”),计划中包含数个PPP项目[1],以刺激维尔京群岛的绿色产业发展。根据该能源联盟计划内容,将能源消费群体/市场分为四个部分:政府、大中型企业、小型企业和住宅,由能源联盟公司对上述消费群体的能源消费状况和需求进行调查评估,并针对不同需求制定个性化的解决方案,实现维尔京群岛内经济效益、环境效益和社会效益的有机统一。该维尔京群岛能源联盟计划项目,于2011年获得美国NCPPP(The National Council For PPP)创新大奖。


(三)项目合作方

能源联盟计划项目由GVI和VIEO作为政府合作方。Bostonia公司作为社会资本方,也是项目执行机构。双方共同成立了特殊目的公司(SPV),即能源联盟公司。


二、项目核心边界条件


(一)合作内容

Bostonia公司作为能源联盟计划项目的执行机构,负责向GVI政府方提供项目策划和提供委托和管理能源服务公司以及实施节能措施等服务。并且,GVI与Bostonia公司签订的合同涉及多个方面,主要内容包括:


1、提供旨在减少维尔京群岛能源需求的项目服务的市场总体评估,如Bostonia公司负责对克罗伊和圣托马斯的房屋进行调查,以评估房屋节能改造和保养技术所带来的回报率;


2、寻找降低能源成本的项目契机和计划,如Bostonia公司及能源联盟公司负责监督ECMs的日常维护、年度测量和检测,包括对每个政府机构和部门在政府市场的单独评估,以确保ESCOs的运营符合规范;


3、评价基于绩效的合同结构对于维尔京群岛的适用性,如在项目完工后,Bostonia公司和VIEO负责对设施的绩效进行监控,以保证实现节约能源和成本的目标;


4、为提出的方案制定实施策略;


5、为群岛节水节能及可再生能源设施的安装提供融资;


6、对节水节能和可再生能源设施的安装工程加以管理,如为实现节约能源和降低成本的目标,能源联盟公司对ESCOs进行程序化管理。


(二)项目交易架构

01

招选社会资本

基于探寻解决能源结构单一发展节约和再生能源的倡议,促使GVI和VIEO寻求一家社会资本方作为倡议策划和提供服务的执行机构。后,GVI和VIEO寻求并确定Bostonia公司(是一家专为美国政府和企业提供能源开发和融资方案的投资银行)作为倡议的执行机构。


同时,GVI为顺利地实施和推进能源联盟计划,也选择了其他私人合作伙伴。如Energy Systems Group有限公司及FPL能源服务公司是由GVI选出的为政府市场提供节能设施的能源服务供应商;Quality Electric Supply 有限公司以及Merit Electric有限公司负责在小型企业市场上开展节能项目等。


02

组建SPV

GVI和VIEO选定 Bostonia公司作为执行机构后,由双方共同成立了特殊目的公司(SPV),即能源联盟公司。由能源联盟公司等共同制定了维尔京群岛能源联盟计划,来推动维尔京群岛地区的节能减排工作。


03

项目的执行

Bostonia公司及能源联盟公司负责向GVI提供项目策划和提供委托和管理能源服务公司以及实施节能措施等服务,按照双方协议约定内容执行“能源联盟计划”项下的节能改造项目。在实施进度安排上,根据政府、工商业、小型企业和住宅四类市场分别制定能源计划,并首先从政府市场开始实施,然后依次扩展到其他市场。


实施过程中,由能源联盟公司与维尔京群岛教育部门合作的节能改造项目是首先完成的政府市场项目,为所有3个岛上的14所学校安装了节能设施,并为当地创造了25个就业岗位[2]。与政府市场的项目开展方式类似,大中型企业采用与能源服务公司签订绩效合同的方式来分摊成本。节能设施的安装将减少大中型企业的运营成本,从而降低能源需求,进而导致能源价格下降,企业即因此获益。在小型企业市场上,东南能效联盟(以下简称“SEEA”)和VIEO为小型企业能效计划提供补助,Quality Electric Supply 有限公司以及Merit Electric有限公司负责在照明、供水和建筑施工以及可再生能源领域开展节能评估。


(三)政府配套支持

01

组织支持

维尔京群岛能源联盟计划项目由VIEO作为专门的政府合作方,负责选定项目执行机构、提供并管理提高能源效率的资金、对项目设施的绩效进行监控等工作。


同时,GVI作为岛国能源发展倡议组织(简称“EDIN”,一个旨在帮助全球各岛屿采用节能措施和可再生能源技术的组织)的成员,其能从美国能源部和国家可再生能源实验室获得技术援助和项目开发方面的支持。并且,能源部和可再生能源实验室的技术专家与WAPA、VIEO及维尔京群岛其他利益相关方合作,进行基准能源评估并寻求风能、太阳能、垃圾发电、垃圾填埋气与节能技术的最佳结合[3]。上述组织、机构及专家人员等,为能源联盟计划的有效推进和实施提供了有力的组织保障。


02

政策支持

维尔京群岛2009年发布的《维尔京群岛可再生和替代能源法案》鼓励可再生和替代能源在两个层面上的发展:一是大型基础设施;二是小型家用和商用可再生能源设施,提供了良好的法律政策环境。


该法案鼓励太阳能等可再生能源的利用,政府以资金补贴、减免关税和消费税等手段来激励个人和企业安装可再生能源设施,同时也禁止不正当限制可再生和替代能源的行为。相应的,法案也规定了节能设备的合格补贴条件和节能设施能效标准。该项立法呼吁社会资本提供专业知识和其他方面的支持,促进和加速了PPP项目在美属维尔京群岛的实施。


03

资金支持

能源联盟计划由GVI提供初始投资资金,之后维尔京群岛财政部门为该项目提供一部分资金,这些资金由VIEO管理。此外,根据《美国复苏与再投资法案》(简称“ARRA”),VIEO能够从法案中的“国家能源计划”中获得额外的补助。并且,SEEA也为VIEO提供了部分资金,这些资金用于补贴小型企业的节能改造工作。


三、项目亮点


(一)在项目实施上有主次之分

在“能源联盟计划”中,通过节能计划将能源消费市场进行四层分级,由VIEO和Bostonia公司针对不同的市场制定了单独的融资计划,并且从最容易推广节能减排PPP项目的政府市场开始逐渐扩展至其他分级市场,分阶段启动了节能计划。这种做法通过对消费市场进行准确定位,并制定不同市场占位措施,快速启动项目并且效果显著。


(二)计划强调“自我维持”的再生理念

在GVI支付初始投资后,该项目就通过节约的能源支出来支付自己的运营费用维持自身经营,任何额外的资金支出都要经过维尔京群岛立法机关的批准。自我维持的理念贯穿于“能源联盟计划”实施的整个过程中,该计划预计到2014年能够在所有市场上节省2000万美元的能源支出。这种自我维持的项目运营方式减轻了政府方和社会资本方的融资压力,并且提高了节能减排PPP项目的可行性和可持续性,实现真正的“物有所值”。


(三)设定明确的实施指标,落实绩效导向作用

在项目实施之前,EDIN为GVI和Bostonia公司设立了节能60%的目标,并进一步说明该目标的38%可以通过采用高效节能的先进技术来实现,而另外22%则可以通过开展可再生能源计划实现[4]。能源联盟据此针对政府、大中型企业、小型企业和住宅四类市场分别制定了能源计划,并计划到2014年覆盖80%的政府市场,每年节省至少20%的能源成本。同时,在所有其他市场中实现15%的覆盖率,每年节能15%-25%[5]。也就是说,能源联盟根据EDIN设立的节能指标制定了明确的实施指标,用以指导各个市场的节能项目,并在项目执行过程中由Bostonia公司和VIEO负责对设施的绩效进行监控。设定明确的实施指标不仅给项目执行机构制定实施方案提供了便利,而且有利于把控项目的节能绩效情况,从而根据每年的实施结果调整项目开展方式。


四、项目启示及借鉴


(一)选聘专业国际PPP咨询机构保驾护航

美国能源法的构成和形式主要是普通法判例、美国宪法中有关能源的规定、联邦和各州相关成文法、美国各能源监管部门经国会授权所颁布的行政法令以及基于这些行政法令进行的诉讼而发展起来的美国法院判例[6]。美国能源领域法案繁多,各州立法又有所不同,操作具体能源PPP项目时不仅要研读法律条文,还要对美国能源行业中实际发生的事件和判例进行研究。


基于美国能源立法及判例较为综合和复杂的现状情况,中国企业“走出去”参与美国能源PPP项目需要聘请综合性的专业咨询机构。咨询机构不但要精通美国能源立法,还要对美国国家能源战略和行业形态有较为深入的了解,确保为拟参与的能源PPP项目起到保驾护航的作用。


(二)政府方颁布配套能源政策,提供良好的法律环境

在能源联盟计划中,维尔京群岛于2009年颁布了《维尔京群岛可再生和替代能源法案》,使得计划项下的项目执行有法可依,各政府部门和社会资本方的权利能够得到有效保护。该法案的颁布一是排除了项目执行标准不统一的风险,使项目执行机构有法可依;二是在立法阶段排除了项目执行与美国能源领域其他立法冲突的风险,该风险由立法机关在立法时排除。它为“能源联盟计划”提供了配套政策,创造了良好的法律环境。


我国的能源立法主要包括《节约能源法》、《可再生能源法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》等能源领域的单行法。与发达国家相比,我国能源立法还不够完善。首先,我国能源立法领域没有基本法(《中华人民共和国能源法》还未颁布),有关能源基本制度的规定存在缺失或者要从以上各个立法中提炼而来。其次,我国没有针对能源PPP领域或者针对PPP项目的专项立法,以《节约能源法》和《可再生能源法》为例,只有相关的节能或发展可再生能源的原则性规定。这两项立法与《维尔京群岛可再生和替代能源法案》相比,没有针对员工培训、能源计划更新以及节能设备标准等方面的具体规定,增加了国内能源PPP项目实施难度,也可能引发一定的法律风险。


因此,无论是政府方或者社会资本方在参与能源相关PPP项目时,如当期法制环境不完善的,可以考虑由本级政府针对拟实施PPP项目颁布专门单行法律规范,提供具备针对性的法制保护环境。


(三)制定明确合理的PPP项目产出指标

在“能源联盟计划”中,EDIN是旨在促进岛国节能和发展可再生能源的组织,有着丰富的经验和较强的调研能力,其设定的产出指标具有合理性和可行性,通过设定明确的项目产出指标有利于发挥绩效考核的导向作用。而在廉江某某供水PPP项目中,PPP合同约定某某自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米且不断递增,而当年廉江市的日消耗量约为2万立方米,巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性[7],该项目就存在项目产出指标的设置不合理问题,为项目实施增加难度,甚至导致项目终止的可能。


因此,政府方和社会资本方在PPP项目实践中,均需进行必要和详细的市场调查,以保证项目产出指标的合理性,并围绕该产出指标进行逐步分解,落实到PPP项目合同等项目协议文件中。


(四)创新项目经营模式,开拓项目经营空间以实现项目投入产出平衡

在“能源联盟计划”中,项目工程完工后,项目即以节省的能源费用支付其自身的运营费用,强调自我维持的理念,不将成本转嫁给纳税人,实现项目的再生理念,有效减少了项目本身对政府方财政支付的依赖。同时,该项目资金来源实现多渠道筹集,包括GVI政府方提供启动资金、政府财政部门补助和非营利机构补助以及贷款等。


对此,我国在节能减排的环保PPP项目领域可以借鉴国外的成功经验,合理分配政府方和社会资本方承担的项目风险、多渠道募集资金,并不断拓展项目自身经营因素减少对地方财政的支付依赖,实现项目自身投入产出平衡,开创多方共赢的局面。


注:

[1] 孟春:《美属维尔京群岛运用PPP模式推动节能减排》,载《中国经济时报》:2014-07-14。

[2] Virgin Islands Energy Alliance Program,载https://www.ncppp.org/resources/case-studies/energy/virgin-islands-energy-alliance-program/。

[3] Energy Transformation in the U.S. Virgin Islands,载https://www.energy.gov/eere/technology-to-market/energy-transformation-us-virgin-islands。

[4] 孟春:《美属维尔京群岛运用PPP模式推动节能减排》,载《中国经济时报》:2014-07-14。

[5] Virgin Islands Energy Alliance Program,载https://www.ncppp.org/resources/case-studies/energy/virgin-islands-energy-alliance-program/。

[6] 张利宾:《美国能源法中文本总序(Energy Law)》,载 http://article.chinalawinfo.com。

[7] 参见 亓霞、柯永建、王守清:《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》,载《中国软科学》2009年05期。


作者简介:



周兰萍

中伦律师事务所  合伙人


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张留雨

中伦律师事务所  律师