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中伦原创 | 借鉴美国经验助力国内民用运输机场PPP项目“起飞”

发布日期:2018-8-13 作者:北京市中伦(上海)律师事务所 周兰萍 孟奕 宋茜 出处:PPP运作实务


 





引言


随着我国政府和社会资本合作(PPP)进程的不断深入和发展,PPP模式已在基础设施和公共服务各个领域内积累了广泛的成功经验,并发挥了重要的推动作用。但是,在我国民用航空领域,特别是民用运输机场项目采用PPP模式进行投资建设的实践经验仍然不足,仍有较大的发展空间。本文拟借鉴美国在机场私有化和PPP项目上的成功经验,进一步探索我国民用运输机场在PPP模式下的运作要点,以期对读者有所裨益。

关键词:民用运输机场、美国、机场私有化、PPP操作要点


一、    国内民用运输机场的市场前景

民用运输机场作为国家重要公共交通基础设施,是民航业发展的坚实基础,在综合交通运输体系中发挥着重要作用。截止2016年底,我国共有颁证民用运输机场218个,完成旅客吞吐量10.16亿人次[1],预计到2025年,在现有(含在建)机场基础上,还将新增布局机场136个,全国民用运输机场规划布局也将达到370个(规划建成约320个)[2]。民用运输机场PPP项目仍有较大的发展空间。


通常而言,相比于其他公共交通基础设施项目,由于机场项目建设工程体量大、分项工程内容复杂,主要包括飞行区工程、空中交通管制系统工程、旅客航站区和工作区工程、供油系统以及其他公用设施工程等,其项目建设资金投入更大、技术含量更高、建设周期也较长。因此,无论是在资金需求、技术水平还是管理能力上,仅依赖于以往民航局和地方政府的单一投资模式已无法满足未来机场项目建设的现实需要。特别是在当前地方债务压力大、城镇化建设需求紧迫和机场建设需要量大的背景下,民用运输机场建设项目引入社会资本显得尤为必要。


早在2016年,国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)就已将航空运输类项目(包括民用运输机场、通用机场及配套基础设施建设)纳入到了推广PPP模式的重点项目名单中,鼓励引导民间投资,提高基础设施项目建设、运营和管理效率。随后,民航局在《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》(民航发〔2016〕117号)中又进一步提出对于符合全国民用运输机场布局规划、国家批准的专项规划和区域规划以及行业发展规划的运输机场项目,均向社会资本开放,并通过特许经营、经营权转让、股权出让、委托运营、整合改制等资本运作方式,广泛吸引社会资本参与民用机场及其服务配套设施项目的建设和运营。可见,采用PPP模式推进我国民用运输机场的投资建设,不仅具有广阔的市场空间,还具备良好的法律环境,符合政策导向。


二、    美国机场私有化和PPP项目的经验

与其他发达国家相比,美国在采用PPP模式投资和建设重大公共基础设施的进程上起步较晚,PPP市场的发展速度也不快。而在民用机场领域,虽然自1996年美国就已引入机场私有化试点计划,但其成效并未达到预期的效果。直到近期特朗普总统上台后,重新将吸引民间资本作为其大力发展国内基础设施建设的工作重点,PPP又一次进入了公共视野,同时也为民用机场的发展注入了新的活力。


(一) 美国机场私有化项目实践

根据美国联邦航空管理局(Federal Aviation Administration)的定义,机场私有化是指通过法定程序将机场的运营职责从公共部门转移至私营部门,并向新的机场运营主体授予机场运营许可证的过程,其强调的是对机场管理控制权的转移。同时,为促进社会资本投资民用机场建设和发展,美国联邦航空管理局于1996年依据联邦航空再授权法案(Federal Aviation Reauthorization Act)建立了机场私有化试点计划(Airport Privatization Pilot Program)。


该计划的建立为社会资本参与民用机场建设扫除了原有的制度障碍,例如:社会资本在机场私有化过程中不会被要求返还联邦政府已拨付的补贴或者返还属于联邦财产的机场设施;纳入私有化试点计划的机场项目与其他政府投资项目一样有权获得由联邦机场发展计划(Airport Improvement Program)拨付的专项资金用于项目建设。同时,在满足一定条件下允许将民用运输机场整体对外进行租赁,出租收入也被允许用于非机场目的[3]。但是,由于机场私有化试点计划的申请和审批周期较长(通常为2-4年甚至更长),需满足的规定条件较为苛刻(如须得到65%以上机场航空公司同意)以及公众反对和履约风险等原因,导致自1997年美国联邦航空管理局开始接受私有化试点项目申请以来,仅有Stewart和Luis Munoz Marin两个机场完成了私有化。而由于Stewart机场于2007年被政府回购,从而使得Luis Munoz Marin机场成为了唯一保持私有化的机场[4]


Luis Munoz Marin国际机场位于美国波多黎各自治邦首府圣胡安,由于机场一直处于运营不善的状况,因此于2013年通过机场私有化试点计划完成私有化,引入社会投资人负责完成航站楼的重建和机场的运营管理。该项目的参与方主要包括:机场所有权人波多黎各港务局(Puerto Rico Ports Authority),其主要负责机场私有化试点计划的申请工作;波多黎各PPP管理局(Ports Authority),主要负责机场私有化方案的编制、社会资本的采购以及项目的谈判和监管等;以及社会资本方Aerostar,一家由投资人Highstar Capital和SAB de DV集团公司合资设立的公司(各方持股50%)。该项目建设耗时4年,建成后由港务局与社会资本方签订为期40年的租赁协议。根据协议,将由社会资本在协议签署后一次性支付6.15亿美元的预付租赁费用(upfront leasehold fee),同时港务局在项目开始的前五年每年可获得250万美元,之后的25年每年获得机场收入的5%,最后10年每年获得机场收入的10%,作为机场租赁费用。而社会资本方通过机场的整体经营管理可取得大部分的机场收入。可见,凭借社会资本的资金优势和经营管理能力,为机场创造就业和带来持续盈利的同时,也实现了政府和社会资本的双赢。


(二) 美国机场PPP项目实践

如前所述,由于机场私有化试点计划的申请和审批程序复杂,以及社会资本融资成本较高、社会公众对机场私有化存在顾虑等因素的影响,机场私有化试点计划并未取得预期的成效,也未在全国范围内产生示范和推广效应。在此背景下,美国联邦政府开始探索利用PPP模式,在不放弃机场控制权的前提下实现社会资本投资和技术引入,并在近两年取得了较为显著的成果,也涌现了一大批具有代表性的实践案例。


1、印第安纳波利斯国际机场管理合同项目——管理合同模式

为提升机场非航收益,降低运营成本,改善乘客服务,并且提升机场员工的多样性和专业技能,早在20世纪90年代印第安纳波利斯机场管理局(Indianapolis Airport Authority)作为机场的所有权人,就考虑通过私有化方式将机场整体出售或出租给社会投资人。但是,由于机场私有化的审批程序过于严格,最终印第安纳波利斯机场管理局选择采用了管理合同模式,与社会投资人英国机场管理局(British Airports Authority)签署了长达十年期的管理合同,并由其负责机场的日常经营管理、为航空公司提供后勤保障服务以及航站楼的更新改造等。同时,英国机场管理局每年可根据航空公司为每名旅客所节省的成本来收取管理费用。社会资本在机场运营管理能力上的发挥使得机场的航空运输量得到了显著提升,也使得管理合同模式在全国范围内得到了推广。目前,奥尔巴尼国际机场、鲍勃霍普机场都采用了这一模式[5]


2、拉瓜迪亚国际机场航站楼重建项目——特许经营模式

为解决拉瓜迪亚国际机场航站楼的设备老化和空间拥挤问题,纽约和新泽西港务局(Port Authority of New York and New Jersey)作为两州授权的政府方代表于2015年5月28日决定采用PPP模式对拉瓜迪亚国际机场航站楼B进行重建,并最终由社会投资人LaGuardia Gateway Partners中标负责完成130万平方英尺新航站楼以及配套道路、公共设施、供热和制冷系统工程的投资、设计和建设,负责建设期内现有航站楼设施的运营和维护工作以及建设期后新航站楼设施的运营和维护工作。与前述Luis Munoz Marin国际机场项目的合作模式不同,在本项目中,港务局仍然是拉瓜迪亚国际机场的实际运营管理机构,负责获取项目建设所需的审批文件、审批项目设计和施工图纸等,LaGuardia Gateway Partners作为社会资本方根据合同约定享有长达35年的特许经营权利,对合作期内对航站楼B进行运营和维护,有权将航站楼内设施转租给其他租户,并根据约定的比例与政府方共同参与经营收入的分配,待合作期届满后向政府方移交所有设施和设备。


三、    民用运输机场PPP项目的操作要点

与美国类似,中国的PPP发展起步也较晚,特别是在民用运输机场领域国内尚不存在实行私有化的条件,也尚未形成可复制、可推广的PPP运作方案。对此,笔者将结合我国目前的民用机场管理体制以及最新PPP政策趋势,借鉴美国机场私有化和PPP的成果经验,总结民用运输机场PPP项目的操作要点。


(一)  PPP合作模式的选择——建运一体vs.建运分离

从国际实践案例来看,根据项目合作内容的不同,可以将民用运输机场项目分为管理类[6]和建设类两类。同时,根据是否将机场经营性业务的运营纳入PPP合作范围,还可以进一步将建设类项目的合作模式分为建运一体和建运分离两种。在建运一体模式下,全部机场项目合作范围内的工程投资和建设,以及机场建成后的运营业务均由社会资本负责完成,由政府方授予其合作期限内的特许经营权,并在合作期满后将所有机场设施、设备移交给政府方。而在建运分离模式下,社会资本在完成机场建设任务后,仅负责运营期机场设施、设备的养护维修工作,而不承担机场经营性业务的运营和管理。


在《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)出台后,由于PPP规范性文件已经明确仅涉及工程建设,无运营内容的项目不适合以PPP模式实施。同时在审慎开展政府付费类项目的政策趋势下,完全的建运分离模式已经越来越难以满足国内对于PPP项目的入库审核要求。因此,即使在建运分离模式下,也应在方案设计时考虑将部分适宜由社会力量承担的机场经营性业务,例如机场停车场、航站楼广告、贵宾室和柜台租赁等非航业务,纳入到PPP合作范围之中,以充分挖掘机场设施的商业价值,提升机场管理效率和服务水平,减轻政府的财政支付压力。


(二)  机场运营模式的设计——所有权vs.经营权

从前述美国实践案例来看,运营模式可根据社会资本是否拥有机场的控制权进行划分。在完全私有化模式下,社会资本享有一定期限内对机场设施的所有权及绝对的运营和管理权利,在社会资本取得由美国航管局颁发的机场运营证书后,有权自行经营机场的各种业务,包括航空性和非航空性业务。而在PPP模式下,政府方仍然是机场的所有权人和管理人,社会资本仅根据合同约定享有经营性业务的特许经营权,通过引入专业运营商统筹利用机场的各种经营性资源,为航空公司和旅客提供更加专业化的优质服务。


在我国,根据中国民航局《民用机场使用许可规定》的相关规定,为加强对民用机场的管理,民航总局将会对每个民用运输机场颁发民用机场使用许可证,并会注明机场所有者法定代表和机场管理机构。因此,在国内民用运输机场PPP项目的运营模式选择上,可以结合项目的特定合作范围进行设计,即结合纳入PPP合作范围的经营性业务内容、是否允许社会资本方将部分经营性业务对外委托及委托关系产生的法律基础等要点,确定恰当的机场所有者及管理机构主体、选择合适的PPP运作模式及构建合规的PPP项目合同法律关系。


(三)  回报机制的设置——使用者付费vs.可行性缺口补助

如前所述,在当前审慎开展政府付费类项目的政策趋势下,纯政府付费类PPP项目的落地规模将受到严重限制。加之机场PPP项目客观上具有一定的使用者付费基础和较高的商业开发价值,因此其回报机制较适宜采取使用者付费和可行性缺口补助相结合的方式,其中使用者付费包括了起降费、停场费、客桥费等在内的航空性业务收费以及其他非航空性业务收费。


如果需要将航空业务纳入PPP合作范围的,由于航空业务性收入的主要影响因素包括机场所在地的经济发展速度、人口规模增长、交通设施规划以及航线开拓和审批难度等一般社会资本不可控的因素。为使项目实施更具可行性,并尽可能降低一般社会资本的投资风险,增加项目对不同专业类型的社会资本的吸引力,在目前我国机场PPP项目方案设计时,应适度结合国内民航机场行业惯例,合理确定合作范围、选择合作主体,建立利益共享、风险分担及长期合作机制。


若仅将部分非航业务纳入PPP合作范围,由于缺少了航空业务收入这一重要使用者付费收入来源,将导致项目收益严重下降或政府付费压力增加。这一现象在以航空业务收入为最主要使用者付费来源的中小机场项目中表现得尤为明显。对此,可以充分调动社会资本的市场化运作经验和商业优势,研究和拓展机场设施本身及周边配套设施经营性收益来源的渠道,在通过科学管理降低运营成本、提高管理效率的同时,通过综合开发收入、配套资源经营收入等“机场+”的捆绑模式来提高项目收益、缓解政府支出压力,使政府和社会资本获得双赢。


(四)  绩效考核机制的建立——可用性绩效vs.运营绩效

PPP项目绩效管理是PPP项目实施过程中非常重要的一个环节,而且从目前政策导向上看,将可用性付费与运维绩效付费完全独立、割裂,一次性锁定全部或大部分建设成本及建设期回报的做法将存在一定的合规性风险,因此需要通过绩效考核机制的设计,将两者进行有效结合,满足项目在全生命周期内具备可用性的绩效考核要求,实现风险共担原则。


对于民用运输机场项目的绩效考核指标,应从可用性绩效和运营绩效两方面结合项目合作范围的设定分别选取和设计。在可用性绩效指标上,可在国家及地区公布的相关标准之上,针对质量、工期、环境保护、节能减排、安全生产等方面设置相应的建设考核指标。在运营绩效指标上,结合具体项目特点可设置使用者满意度、机场使用及管理(包括航空业务、机场旅客安全保障服务、信息和引导服务、航站楼环境等)考核指标;同时,还可以设置融资衔接安排、成本控制、项目公司治理等考核指标。另外,对于考核评分标准的设置上,应重点关注该考核指标的评分标准是否合理,即该标准是否超出社会资本的风险可控范围,以及是否为实施本项目所必需等。


四、 总结

当前,国内民用运输机场领域存在巨大的发展前景和空间,也为广大的社会资本提供了无限的商机和可能。在借鉴国外实践经验的基础上,我国应逐步尝试和探索利用PPP模式吸引社会资本广泛参与民用运输机场项目的可能性,加大地区性航空枢纽的投资建设,提高民航服务业的运营效率。笔者相信,未来PPP模式一定能助力我国民航事业飞向更广阔的天空。


注:

[1] 民航局《2016年民航行业发展统计公报》,2017年5月8日。

[2] 国家发展改革委、民航局《全国民用运输机场布局规划》,2017年2月13日。

[3] 在机场私有化试点计划出台前,对于联邦机场发展计划拨款的项目,机场所有者不允许将机场收入用于与机场建设和运营无关的用途。

[4] 换言之,Luis Munoz Marin 机场是目前美国唯一一个由私营部门机场运营商管理,且持有由美国航管局颁发的机场运营证书的机场。

[5]奥尔巴尼国际机场由AvPorts and Go-Albany公司运营管理,鲍勃霍普机场则由TBI机场管理公司运营管理。

[6]对于单纯引入社会资本进行专业化机场运营的管理类项目,可参考美国采用机场管理合同模式项目的成熟经验进行运作,本文不作重点讨论。


作者简介:



周兰萍

中伦律师事务所  合伙人


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宋茜

中伦律师事务所



孟奕

中伦律师事务所

特别声明:

本原创文章系中伦律师事务所周月萍/周兰萍律师团队于2018年4月所撰写,欢迎读者朋友们关注、转载(需注明文章来源为公众号“PPP运作实务”并附上作者姓名和公众号二维码),并期待与读者朋友们做更为深入的探讨和交流。


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