远建聚焦

首页--远建聚焦

中伦原创 | 加拿大PPP争议案例对我国PPP项目的启示

发布日期:2018-10-18 作者:北京市中伦(上海)律师事务所 周月萍 樊晓丽 袁梦艺 出处:PPP运作实务/ 周月萍律师微信公众号







加拿大自2003年开始推广使用PPP模式,近年来取得稳步发展,即使面临金融危机,加拿大PPP项目也在市场上发挥着强大的影响力,并且在世界范围内名列前茅[1]。经过数十年的发展与沉淀,加拿大PPP市场已相对成熟,其PPP法律体系较为完善。尽管如此,与其他国家类似,加拿大的很多PPP项目在实践中也遭遇了延迟竣工或者项目超出预算等难题,且社会资本方对项目的逐利性与PPP项目自身的公共利益属性也存在严重的冲突,导致很多PPP项目出现争议,甚至陷入困境。


我国自2014年开始力推PPP模式,历经四年的推广与发展,PPP模式发展的突飞猛进。然而,突飞猛进发展的背后,也存在着各种乱象,如只重视项目“量”而不重视项目“质”、借真PPP之名行伪PPP之实等等。本文笔者尝试对加拿大PPP项目常见争议进行分析,希望对国内PPP项目实施有所启示和借鉴。


一、加拿大PPP项目实施概况

与我国政体不同,加拿大是典型的联邦制国家。联邦与联邦以下的政府分别享有相对独立的立法权,并独立承担各自权限范围的公共事务。为了更好地实施PPP模式,加拿大专门成立了加拿大PPP国家委员会(Canadian Council for Public-Private Partnerships, CCPPP,以下简称“CCPPP”),并建立了PPP项目库。


CCPPP委托VISTAS咨询公司就加拿大2003-2012年间实施的PPP项目在就业、收入和税收等方面的经济影响进行评估,并发布了《加拿大PPP十年经济影响评估报告(2003-2012)》(10-Year Economic Impact Assessment of Public-Private Partnerships in Canada, 2013-2012)。该报告内容显示,目前加拿大PPP市场相对成熟规范,项目推进有力,各级采购部门经验丰富,服务效率和交易成本优势显著[2]


根据CCPPP官网[3],加拿大共有274个PPP项目,涵盖了加拿大的10个省,涉及多个领域,市场总价值为124,858,567,951美元。从下表可以看出,健康领域的PPP项目数量最多;而根据所处阶段来分,目前处于实施阶段的项目共有178个,建设阶段的项目共有49个,采购阶段的项目共有42个。

 

部门

数量

健康(Health

97

交通(Transportation

75

司法(Justice

22

&污水处理(Water&  Wastewater

19

娱乐&文化(Recreation&  Culture

16

教育(Education

15

能源(Energy

11

住宿(Accommodation

10

信息技术(Information Technology

5

政府服务(Government  Service

4

表:加拿大PPP项目汇总

   

二、加拿大PPP项目失败的主要争议

《100个加拿大及国际瑕疵/失败/放弃PPP项目实践》(Flawed Failed Abandoned, 100 P3s, Canadian & International Evidence,以下简称“《失败PPP项目报告》”)[4]总结分析了加拿大的100个失败PPP项目及其争议事项。加拿大PPP项目争议发生的主要原因可归纳如下:


1、成本费用超支

成本费用超支是PPP项目出现问题的最主要原因。其他原因或多或少地均会导致成本费用超支,从而影响项目能否顺利实施。成本费用超支风险通常发生在项目合同谈判阶段,甚至在合同完成谈判之后,执行阶段也会经常发生交易费用的增加、法律及咨询费用的增加。此外,环境灾难、破产以及其他严重事件也会导致成本费用增加。


如Hamilton-Wentworth Water& Wastewater Treatment PPP项目。该PPP项目合同于2004年签订。该PPP项目一直受到环境灾难和设备故障的困扰。在二十世纪九十年代中期,该PPP项目位于安大略湖有史以来最大的污水泄漏点。全部清理成本由汉密尔顿市负责。清理工作的全部费用和市政府企图让公司负责的细节被一直保密。直到1月1日,该PPP项目被放弃,水系统及废水系统被重新公开采购招标。该PPP项目被放弃的主要原因,是项目所在地的环境灾难和设备故障问题,且项目成本过高,导致政府方不得不放弃该项目,重新采用传统的政府公开招标采购建设的方式实施。


2、项目设计时完全没有考虑公众需求

某些PPP项目的设计是为了满足社会资本方的需求,而不是满足社会公众的需求。


如Nova Scotia Schools(30)PPP项目(新斯科舍省学校PPP项目)。1994年新斯科舍省政府承诺在加拿大的任何地方进行以PPP模式建设学校的最大范围实验。在之后的PPP模式实施过程中,学校被移建至城市中心之外,以满足社会资本最大限度发挥土地发展机会的需求。社会资本方关注的是项目收益,而忽视了学生和老师的健康或者安全需求,为节约成本在设计上存在瑕疵,包括消防设备、紧急救助等设施的设计不合理,导致项目存在隐患。学校还遭遇丑闻及各种问题的困扰。6年后,新斯科舍省政府取消了PPP计划。


新斯科舍省的审计员发现,以PPP模式建造学校的费用比政府公开采购建设多花费3200万美元。审计发现,PPP社会资本不负责运营成本、设备改进(包括维修)或技术升级,PPP合同同时免除了社会资本由于建设错误而遭受的处罚责任。


有加拿大研究报告认为新斯科舍省学校PPP项目是彻底的失败项目,政府方花费了比传统政府采购项目多达千万的金额,而回购是唯一的选择[5]。有报道称,加拿大某些省份的PPP学校项目遭受维护和设计问题,主要原因是设计单位和建造商的不合理实施,将该部分风险从社会资本方重新转移到政府方[6]


3、双方涉诉或者社会资本方破产等原因,导致政府不得不接管PPP项目

如Maple Ridge Downtown Redevelopment (leisure centre, youth & arts centre, library, parking garage, office tower and hotel) P3, BC。不列颠哥伦比亚省最高法院裁定,由枫树岭区签署的为期50年的市中心重建PPP交易是非法的。随后的法庭审计发现,拟议的交易是有缺陷的,并且是故意设计使得该项目利用PPP模式比传统的政府公开采购模式更优。在PPP社区赞成解除PPP合同之后,PPP合同的额外成本导致枫树岭区在2004年恢复了对该建筑物的控制权和所有权。


该项目失败的主要原因是法院认定采用PPP模式实施是非法的。在重新采用传统的政府公开采购方式实施本项目后,本项目的成本反而相较于PPP模式减少了很多。

 

三、对我国实施PPP项目的启示及借鉴


(一)强调PPP项目的公共属性,并防止社会资本方从中获取暴利

《加拿大战略性基础设施基金法》(Canada Strategic Infrastructure Fund Act)明确了PPP模式适用的领域——战略性基础设施,即以公共利益为目标的固定资产项目,包括六类:高速公路或铁路基础设施、地方交通运输基础设施、旅游或城镇发展基础设施、污水处理基础设施、水利基础设施、法律规定的其他基础设施。即可以采用PPP模式建设的公共项目,需要符合两个条件:一是应当以公共利益为目标,满足社会公共需要,有利于促进国民福利提升;二是应运用于固定资产项目[7]


因此,采用PPP模式实施的项目本身应当具备公共属性,且应当提供的是公共服务,服务的成本终究要由社会公众和政府方承担,基于PPP项目的公共属性,社会资本从中只能获取合理收益而不应获取暴利。


(二)事先对项目进行定性及定量评价,检验论证是否能够实现物有所值


根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价。传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用PPP模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。为规范实施PPP项目,加拿大政府也相应地出台了《PPP公共部门物有所值评估指引》。


但在我国PPP项目实践中,不少地方政府为大力推行PPP模式,缺少对项目进行物有所值和财政承受能力等前期论证工作,或者使得项目的物有所值和财政承受能力等前期论证工作流于形式。该种做法可能会使得政府方和社会资本方均承担巨大的投资风险,从而导致项目失败。


为保证PPP项目能够顺利开展,在项目进入正式的采购阶段前,应首先通过定量及定性评价来论证该项目是否能够实现“物有所值”,即是否能够最高效、最经济地提供公共服务。


(三)建立合理有效的风险分担机制,有效进行风险转移

CCPPP对PPP做出的定义,是指公共部门和私营部门基于各自的专长而进行的合作性投入,通过资源、风险和回报的合理分配最大程度地满足事先确定的公共需求。同时CCPPP认为,PPP应具有两大特点,第一,PPP要涉及公共服务或公共产品的提供;第二,合作伙伴间需要进行风险分担是很有必要的[8]


但在项目实施过程中,绝大多数项目失败的原因是政府方并未重视风险转移这一点。例如Bruce Nuclear P3,ON项目中,政府未能将核废料管理和处置、工厂退役费用、租赁费用等风险转移给社会资本方,而是保留了上述风险,导致自身需承担极高的费用及责任。


故,PPP项目中应当注重风险防范及风险管理,将公共项目的风险由政府方向社会资本方进行有效转移。合作各方需要根据自身是否对项目实施过程中产生的风险更具有控制能力、优势或更能够提高效率,而让对方承担的风险尽可能小,减少项目实施过程中出现的不确定性[9]


(四)完善项目采购流程,规范项目实施

PPP项目采购工作的规范实施关系到能否通过合法合规合理的安排招选到适合的社会资本。在Maple Ridge Downtown Redevelopment (leisure centre, youth & arts centre, library, parking garage, office tower and hotel) P3, BC项目中,项目采购前对采用PPP模式实施的评估结果违法导致本项目提前终止。


因此,政府方应当结合项目的具体特点、市场测试情况等因素选择合适的采购方式,通过充分的竞争选择出有投资运营管理经验的社会资本[10]

 

四、总结

加拿大PPP模式的发展一直处于世界领先地位,在借鉴其发展经验的同时,我们也应汲取其中的失败案例教训,对PPP项目可能存在的风险和问题进行积极有效的防范,降低项目全周期成本,提高项目管理效率,以真正实现PPP模式的物有所值目标。

 

注:

[1] 《加拿大PPP项目的三大成功经验》,隋钰冰、陈慧,载于人民论坛网(2017.11.21),最后访问时间:2018年3月18日。

[2] 《加拿大PPP十年经济影响作用积极》,中国清洁发展机制基金管理中心,中国财经报,2014年6月17日第008版。

[3] 载http://www.pppcouncil.ca/,最后访问时间:2018年3月8日。

[4] 载https://www.european-services-strategy.org.uk/outsourcing-ppp-library/contract-and-privatisation-failures/flawed-failed-abandoned-100-p3s-canadian-and-i,最后访问时间:2018年3月19日。

[5] Buy-out is the only option for P3 schools in Nova Scotia, says think tank, 载http://nationtalk.ca/story/ccpa-buy-out-is-the-only-option-for-p3-schools-in-nova-scotia-says-think-tank,最后访问时间:2018年3月10日。

[6] Get the facts P3 Schools,载https://www.weownit.ca/p3_schools,最后访问时间:2018年3月10日。

[7] 《加拿大运用PPP投资公共项目的经验借鉴》,杨雅琴,《地方财政研究》,2016年第4期。

[8] 《PPP项目运作实务》第11页,周兰萍主编,法律出版社2016年5月第1版,2017年5月第7次印刷。

[9] 《PPP项目运作实务》第15页,周兰萍主编,法律出版社2016年5月第1版,2017年5月第7次印刷。

[10] 《PPP项目运作实务》第114页,周兰萍主编,法律出版社2016年5月第1版,2017年5月第7次印刷。


特别声明:

本原创文章系中伦律师事务所周月萍/周兰萍律师团队于2018年10月所撰写,欢迎读者朋友们关注、转载(需注明文章来源为公众号“PPP运作实务”并附上作者姓名和公众号二维码),并期待与读者朋友们做更为深入的探讨和交流。

 

友情提示:本文仅代表作者本人的观点和立场,不应视为针对特定事物的法律意见或依据。由于依据的法律法规、规范性文件及相关政策可能会发生修改、补充或废止,故以上分析届时可能需要作修改或调整。


作者简介:



周月萍

中伦律师事务所  合伙人


长按图中识别二维码,可查阅该合伙人简历详情



樊晓丽

中伦律师事务所  律师



袁梦艺

中伦律师事务所  律师

往期文章推荐:

PPP项目法律咨询,建筑工程律师,建设工程律师,房地产律师,地产开发律师,基础设施投融资律师,工程质量安全事故责任辩护法律服务,PPP项目咨询律师,EPC合同审查,PPP项目实施方案编制,特色小镇PPP项目法律服务,文化旅游小镇PPP项目法律服务,生态环境保护治理PPP项目法律服务,新型城镇化综合开发PPP项目法律服务,综合管廊PPP项目法律服务,一带一路工程承包,国际工程,EPC+PPP,EPC+,PPP+,PPP项目再谈判,PPP项目争议解决