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环境公益诉讼:真心实意,身体力行|环资论坛演讲(一)

发布日期:2019-01-19 作者:葛枫 出处:PPP运作实务

摘要为河清海晏而学习,为环境资源而战斗!



编者按:

近日,国家发改委、财政部、自然资源部、生态环境部等九部门共同出台《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,明确提出中央预算内投资将向重点生态功能区内的基础设施和公共服务设施倾斜,可以预见,未来生态环境领域将是推进PPP模式的重点领域和优先领域,也为解决生态环保项目融资难、收益低、回报少、经营性不足等问题打开了新的思路。


坐落在金陵古都的河海大学,多年以水利为特色,对水及环境资源问题的关注和研究,是河海大学学科发展的强项与特色。作为一名河海毕业生,血液里流动着对江河湖泊自然环境的亲近与热爱,目光中始终关注着环境公益事业的发展。这样的深厚情结,让一群河海校友在老师徐军教授的支持下,创办了首届河海大学·上海典韵环境公益论坛。论坛得到了自然之友环境公益组织、北京仲裁委员会、北京市中伦(上海)律师事务所、河海大学苏州校友会、协君PPP研究院、河海大学法学校友会上海分会和上海典韵律师事务所等机构的支持。从法律及咨询的专业视角出发,回归环境公益的话题,在分享大量环境专业知识信息的同时,让人们对如何以一己之力促进环境改善产生了深刻的思考。以下为论坛整理文稿,以飨读者。鉴于篇幅所限,将分期刊载。


环境法治的社会参与机制


——社会组织参与环境公益诉讼的价值与作用


主讲人 / 自然之友环境法律顾问 葛枫部长


整理 / 冯璞 金翔翔


社会公众参与在我国环境法治建设进程中能够发挥怎样的作用?目前社会公众发挥的作用还远不够,如果足够的话,我们的环境不会是现在的样子。成为一位母亲之后,我对世界的看法发生了转变,我不再在乎自己的收入和社会地位,我在乎的是我给孩子的是怎样的一个世界。


自然之友成立于1994年,是中国最早的具有全国影响的环保组织。其发起人梁从诫先生在60岁将近退休的时候,关注到中国环境问题开始显现,而政府和市场失灵,社会需要有一群人站出来代表公众去发声。于是梁先生毅然辞掉了他的工作,成立了这样一个环保组织,这也说明了自然之友体现着中国传统知识分子的公共关怀。我们的愿景是在人与自然和谐的社会中,每个人都能分享安全的资源和美好的环境。当然,这个愿景单由自然之友这样一个组织是无法实现的,需要每个人都参与进来。


一波三折的环境公益诉讼制度

自然之友一直致力于推动环境公益诉讼制度入法。2007年以前,环境法学界对环境公益诉讼制度多有研究,其制度构建主要借鉴美国公民诉讼制度。2005年,面对环境日益恶化的现状,自然之友深感作为民间环保组织推动环境保护工作的无力。因此,其创始会长、时任全国政协委员的梁从诫先生提交一份《尽快建立健全环保公益诉讼制度》提案,呼吁我国进行环境公益诉讼制度的立法,以期环保组织能够通过法律途径保护环境。


2012年,《民事诉讼法》修改时,关于民事公益诉讼制度如何规定成为讨论焦点。修改草案将有权提起公益诉讼的主体界定为“法律规定的机关、有关社会团体”。当时,自然之友、重庆绿色志愿者联合会等公开致信全国人大常委会,呼吁“要么重新设计公益诉讼条款,把原告主体范围的表述修改为‘有关社会组织、国家机关’,要么整体取消公益诉讼规定,仅作原则性宣言,保住环境司法改革试点所取得的宝贵探索成果。”随后通过的《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这标志着在全国性立法上确立了环境民事公益诉讼制度。尽管修改后的民事诉讼法在我国法律中首次确立了公益诉讼制度,但对于诉讼主体、具体程序等关键问题,均未提供清晰答案。尤其是对于“有关组织”的定义,司法机关、民间组织、法学界多有不同理解、分歧巨大。由此,公益诉讼制度更多地停滞于立法层面,难以顺利进入司法实践。


2013年6月26日,《环境保护法》修订草案二审稿中规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”此规定引发社会激烈争议。自然之友致信全国人大常委会,认为该项立法建议理论上无依据,立法上不科学,实践中难操作,社会影响有倒退,强烈反对采纳该项立法建议。2013年10月,该法修订草案三审,其中关于环境公益诉讼制度的修改如下:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”自然之友再次致信立法机构,认为对环境公益诉讼主体限定仍过于严格。经过有关记者检索,能够满足环保公益诉讼主体要求的环保组织主要有中华环保联合会总会、中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国生态文明研究与促进会等几家“中”字头全国性社会团体。2014年4月,《环境保护法》四审通过,环境公益诉讼条款相较于环保法二审稿和三审稿放宽了环境公益诉讼的主体资格。

环境公益诉讼行动地图


第一天,开启环境公益诉讼新时代

2015年1月1日,新《环境保护法》实施第一天,福建省南平市中级人民法院(以下简称“南平中院”)正式受理了由自然之友、福建省绿家园环境友好中心(以下简称福建绿家园)诉谢某等四人的生态破坏环境公益诉讼案,这标志着环境公益诉讼新时代的开启。


谢某等四人在未经采矿权审批管理机关审批、未依法取得占用林地许可证的情况下,从山顶剥山皮、开采矿石并将产生的弃石往山下倾倒,造成林地原有植被严重毁坏。2015年10月,南平中院开庭宣判:四被告在判决生效之日起五个月内恢复被破坏的28.33亩林地功能,在该林地上补种林木并抚育管护三年,如不能在指定期限内恢复林地植被,则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元;共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元,用于原地生态修复或异地公共生态修复;共同支付原告自然之友和福建绿家园支出的评估费、律师费等16.5万余元。一审宣判后,被告谢某等提起上诉。福建省高级人民法院二审驳回上诉,维持原判。


此案被列为2015年指导案例,其判决具有重要意义。第一,该判决确定了环保组织可以异地起诉,如在北京的环保组织自然之友可以在全国各地起诉;第二,该判决不仅责令被告承担修复的责任,而且要赔偿造成生态破坏开始到生态完全修复期间的生态服务功能损失;第三,原告的办案成本由被告来承担。

 

自然保护区遭破坏,调解结案有利执行

南岭国家级自然保护区位于乳源瑶族自治县与湖南省交界地带,是广东省最大面积的国家级自然保护区,是广东省北部的生态屏障,主要保护对象为中亚热带常绿阔叶林和珍稀濒危野生动植物及其生活环境。2010年10月起,广东南岭森林景区管理有限公司在广东南岭国家级自然保护区核心区内西北部的老蓬至石坑崆之间野蛮炸山、推土修路。大量森林植被被掩埋,石坑崆山体被严重破坏。之后,因环保志愿者反对,一度停工。2016年元旦,被告又开始施工。

广东南岭自然保护区被野蛮开路


自然之友从当地环保组织“鸟兽虫木”处获知该情况后提起公益诉讼;请求法院判令该公司立即停止在南岭国家级自然保护区核心区老蓬至石坑崆之间修建公路,承担修复生态环境和赔偿生态服务功能期间损失的责任,并在省级以上媒体赔礼道歉。


该案于2016年底在法院主持下达成调解协议,被告所修公路禁止投入旅游等使用,赔偿500万元修复违法修路造成的生态破坏,如尚不足以修复生态,仍继续承担修复费用,整个修复过程接受原告、支持起诉单位及社会的监督。


本案例是自然保护区遭受破坏的典型案例。通过调解结案,有利于案件的执行。目前,该案正在执行过程中,违法所修公路已经禁止投入旅游使用,修路所造成的生态破坏正在逐步修复。

用环境公益诉讼保护野生动物

 2017年3月,环保组织“野性中国”在野外调查中发现,国家一级保护动物、濒危物种绿孔雀的重要栖息地处于戛洒江一级水电站蓄水以后的淹没区内。在2017年5月22日发布的《云南省生物物种红色名录(2017版)》中,绿孔雀被列为极危物种。绿孔雀在中国仅分布于云南省,现存数量少于500只。目前,仅有红河流域上游干流的双柏县和新平县的石羊江及其支流是绿孔雀最后一片面积较大、相对连续、完整的栖息地。


戛洒江水电站的建设,不仅会吞噬绿孔雀残存生境,淹没绿汁江、石羊江、戛洒江、小江河沿河谷分布的季雨林、热带雨林植被,还会危害其他多种珍稀保护物种的生存,对于红河流域仅存的且保存较为完整的干热河谷季雨林生态系统造成极大破坏。该水电站建设项目的环境影响评价从程序上到实体上均存在重大问题。经过数次调查,专家评估认为该水电站建设施工和淹没区域生态价值极高,生物多样性极其丰富,水电站的建设会淹没绿孔雀重要栖息地和季雨林。自然之友在举报到相关部门而未能推动有效解决后提起了环境公益诉讼,楚雄州中级人民法院很快受理了该案件。在开庭之前,我和同事一起梳理证据、研读分析、讨论模拟,连着几天晚上讨论到凌晨。开庭时共有四位专家、证人出庭,他们为绿孔雀作证,为其他多种珍稀保护物种作证,为无告的大自然据理力争。这个案子还没有判决,之后可能不止一次开庭。当前,该大坝已停工,但如何有效保护绿孔雀及其完整栖息地,仍然任重而道远。

为保护绿孔雀栖息地而漂流


本案不同于之前诉讼之处在于,它是预防性诉讼,损害的后果尚未造成,起诉的目的是为避免水电工程对野生动物重要栖息地造成毁灭性影响。这也是首次将环境公益诉讼的方式运用于野生动物栖息地的保护。

 

“毒地”就在我们的孩子脚下

南平案是新环保法中国环保组织第一次胜利,如果说福建南平案让我尝到了胜利的喜悦,接下来是我们第一个败诉的案件,那么常州毒地案让我品味到失败的心酸。


位于江苏省常州市的常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司(原常州市华达化工厂)三企业原厂址(简称“常隆地块”)占地面积26.2万平方米。因三企业分别长期生产经营农药、染料中间体等有毒化工产品,且其生产过程中危险废物管理等环境保护措施不当,严重污染了常隆地块及周边环境。三企业于2010年左右搬离,但却均未对该污染地块进行治理修复。


2011年至2013年,当地政府组织调查,发现该地块土壤及地下水污染严重,该土地必须在修复后方可投入使用。2015年,因修复工程未按照修复方案中要求建立密闭大棚,致使毒气散发造成严重后果。2015年9月,常州外国语学校搬入距离常隆地块仅一条马路之隔的新校址后,该校多名学生身体出现不适反应,前后有数百名学生体检查出皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状,发生了媒体广泛报道的“常州外国语学校污染事件”。


从媒体上获知消息后,我们在第一时间启动选案会,依据选案标准,一一讨论,讨论时分歧还是很大的,有人认为政府已经介入处理,我们是否有参与的必要。有同事也说到,连土壤污染防治法都没有,是否提起,如果没有,不正是提起这起案件的意义吗?但大多数人还是同意马上组建工作组,先了解真相。提起诉讼只靠二手信息是不行的,比如新闻报道、二手图片。因此,我们马上组建专题工作组,尽全力收集关于常州毒地的一首资料。我们在苏州的志愿者方应君和他所在机构绿色江南的伙伴们马上奔赴现场调查取证。而北京的工作人员开始以另外一种方式,探究真相。这种方式是信息公开。


自然之友经过调查,先后启动两个诉讼,第一个诉讼是起诉常隆化工等三化工企业,请求法院判令其承担治理修复常隆地块的责任;另一个诉讼是起诉修复公司,请求法院判令其承担因修复造成二次污染的责任。诉常隆化工三企业的诉讼一审败诉,“自然之友”及共同原告中国绿色发展与生物多样性保护基金会已上诉到江苏省高院。


土壤污染治理与修复的责任主体应如何规制。在诉常隆化工等三企业案件中,该污染地块治理和修复的责任主体界定是焦点问题。原告认为该污染地块的治理和修复责任主体是造成污染的三化工企业,被告认为土地已经交给国家,不再承担治理修复的责任,一审法院却对此没有裁判,以政府正在组织修复、维护社会公共利益的目的正在逐步实现为由驳回原告诉讼请求,此裁判实质回避了本案的焦点问题。土壤污染治理和修复的责任主体规制应该成为正在制定的《土壤污染防治法》的核心内容之一,为此,自然之友在提交给全国人大常委会的《土壤污染防治法》的立法建议中,关于主体责任规制的建议如下:依据“污染者担责”原则,同时考虑到最大程度地维护公共利益的需要和责任追究的可行性,明确责任主体。只有在法律里明确界定了责任主体和责任承担机制,才能有效地规范法律主体的行为。明确界定责任主体,充分贯彻污染者负担原则,才能使有关责任方有充分的注意义务,采取必要预防措施,防止新的污染产生;才能明确修复和赔偿的责任主体,而不是“企业污染、政府买单、百姓受害”。

葛枫部长


做我们这行需要情怀,但是仅仅有情怀是不够的。许多案件都涉及到专业性强的领域。所以在此也呼吁每一位对环境法律环境诉讼感兴趣的律师,欢迎你们以专业的贡献加入我们。当然除了专业,我们也需要资金,面对几百万的鉴定费我们也曾经无可奈何。我们一直不懈的努力保护生态环境、挽救濒危动物,希望用双手为下一代切实地缔造未来。


当每一个公民能够从零花钱里拿出一点点来支持环境公益事业时,我觉得我们看世界的眼光就不一样了。这个社会的改变不能只依靠政府,市场是由经济驱动的,环境问题的解决,如此这么复杂的公共事务,只靠自然之友一个组织是不可能完成的,所以再次呼吁大家一起努力,谢谢!

 


积跬步,以至千里;积小流,以成江海。


公益不分大小,让我们一起努力,保护自己,保护我们的孩子,保护我们的家园!


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