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PPP及时雨!专家解读《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》

发布日期:2020-03-05 作者: 出处:周月萍 周兰萍团队

2月28号,财政部发布了《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》(以下简称“示范文本”),编制了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本。


业内专家表示,示范文本的出台对于污水处理和垃圾处理PPP项目的规范实施将起引领作用,进一步推动污水处理和垃圾处理领域PPP项目标准化规范化运作,迈向高质量发展。在示范文本的助力之下,PPP对于国内基础设施补短板领域项目的实施以及国家“稳投资”目标预期的实现将会产生积极的推动作用,同时也预示着国内PPP项目合同体系规范化、标准化工作将更上一个台阶。


强烈信号释放,环保发力势在必行


污水及垃圾处理项目的市场化改革可追溯到上世纪90年代,2002年国家计委、建设部和环保总局联合印发的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》拉开了污水及垃圾处理行业进入全面市场化改革的序幕。


参与此次示范文本全程研究和编制的北京市中伦(上海)律师事务所合伙人、财政部、国家发改委PPP双库专家周兰萍告诉记者,自2016年财政部颁行《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确要求在垃圾处理、污水处理领域探索开展“强制”应用PPP模式以来,污水及垃圾处理领域PPP项目发展迅速。直至2017年四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,进一步明确要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式且政府参与的途径限于PPP模式,形成了以社会资本为主的污水及垃圾处理PPP市场,以PPP模式推动污水及垃圾处理相关环境公共产品和服务供给结构的作用明显显现。


强烈信号的释放,预示着今年PPP环保领域的发力势在必行。国务院发展研究中心研究员、财政部、国家发改委PPP双库专家孟春表示,在这样的背景下,结合这两个领域PPP模式自身的特点,示范文本的制定,能够为污水处理和垃圾处理两个领域PPP模式的合同结构提供统一、标准的参考,提高交易效率、合理分担风险、保证PPP项目规范操作,加快PPP项目落地,尽快产生投资效果,2020年环保发力势在必行。


除了学院专家外,对PPP市场动态判断极为敏锐的咨询领域的专家也认为,环保PPP领域将随着示范文本的发布迈上新台阶。


上海济邦投资咨询有限公司董事长、财政部、国家发改委PPP双库专家张燎认为,2月连发“PPP系列文”充分体现了财政部鼓励利用PPP模式防控疫情、补短板稳增长的决心,彰显了财政部支持PPP模式继续作为基础设施和公共服务领域重要供给方式、长期规范运作的信心,这无疑是对当前略显低迷的PPP市场的激励和加持。


大岳咨询有限公司总经理、财政部、国家发改委PPP双库专家金永祥认为示范文本强化了PPP是政府重要的政策选项,有助于恢复地方政府、社会资本、金融机构和咨询公司对PPP的信心。示范文本意味着财政部推进PPP的政策信号是强烈的,在新冠疫情的背景下,示范文本的出台尤其有特殊意义,疫情过后恢复经济将成为重中之重,大力发展PPP将成为恢复经济增长的重要举措。


毕马威企业咨询(中国)有限公司总监。财政部、国家发改委PPP双库专家李炜认为,得益于《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》等政策推动,污水处理、垃圾处理成为目前PPP市场的重点领域,针对污水处理和垃圾处理领域出台合同示范文本,将有助于指导各地更规范推进两个领域的PPP实践。


存量增量并行强调有效投资


不同于当前市场上各类示范文本,本次污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目示范文本在文本的合同体系、条款内容、适用范围等方面都具有其鲜明的特征,以响应国家PPP宏观政策精神,用于规范化管理和指导污水及垃圾处理领域PPP项目运作,符合当前PPP项目和污水、垃圾行业实践的主流做法。


周兰萍认为,此次示范文本的亮点是合同体系同时兼顾行业惯例和项目个性,条款内容以新建项目为主,兼顾存量。


在谈到如何编写过程如何既兼顾行业惯例,又推陈出新符合项目个性时,周兰萍表示示范文本的合同体系安排总结了当前我国PPP项目的实践经验,并借鉴了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP示范案例中的优秀成果,其中的《合作协议》和《承继协议》内容具有普适性,可进一步适用于所有PPP项目。


“与此同时,考虑到污水处理厂网一体化项目在运营服务上的特殊性,在听取了行业内专家的专业意见后,示范文本中将运营服务协议作为污水处理文本的组成部分进行单独签署,而在垃圾处理文本中则将运营服务条款合并于PPP项目合同中予以体现,以同时兼顾行业惯例和项目个性。”周兰萍说。


孟春表示,除了以示范文本的形式促使项目加快落地速度外,示范文本还强调了实行“污水处理厂网一体化”,即在新增投资的同时强调盘活存量资产,强调发挥有效投资。


“在过去的基建投资中,各地都形成了庞大的管网资产,但许多管网资产与污水处理设施运营分离;不仅运营效率低下,还造成了地方债务的过重负担。在推动以PPP模式实施污水处理厂网一体化后,不仅水处理设施的运营效率提高,并且能够将管网从债务转变为项目资产,大大降低了短期的财政压力以及地方债务风险。”孟春说。


谈及示范文本条款内容如何达到新建项目为主同时兼顾存量的预期时,周兰萍告诉记者,在内容安排上,污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同都以新建项目为主,同时考虑到污水处理项目在实践中已存在不少存量项目采用PPP模式运作的案例,因此在污水处理PPP项目合同结构上采用了“合同标准条款+特殊条款”的设计,对于新建污水处理厂网一体化PPP项目可适用标准条款,对于存量污水处理厂网一体化PPP项目在适用标准条款基础上,以特殊条款代替或增补相应的标准条款内容。


示范作用深远


此次示范文本的发布,除了进一步推动污水处理和垃圾处理领域PPP项目的规范运作外,还加强了项目前期准备和合同管理工作,提高项目落地的可行性和效率,有效保障政企双方的平等合作。此外,业内专家还总结了其更深远的示范作用。


北京大学PPP研究中心执行主任兼秘书长、财政部、国家发改委PPP双库专家邓冰认为,在PPP逐步进入大规模推广应用阶段的时期,行业标准化PPP项目合同对于新项目的规范和合规具有十分重要的引导和支撑作用,并通过借助近年来实践中的经验教训和案例积累,保障基本要素和规则的健全有效。相信此次在污水和垃圾行业PPP标准化合同发布之后,会有越来越多的行业推出类似的标准化合同范本,为PPP的行稳致远打下坚实的基础。


清华大学PPP研究中心首席专家、财政部、国家发改委PPP双库专家王守清认为,示范文本不仅给相关PPP项目提供了标准化合同模板,也可供其它类型PPP项目提供借鉴,更在我国PPP法律制度体系建设方面迈出了宝贵的一步,有利于构建PPP相关的法律、法规、政策、指南、项目文本五级标准化文件体系。


王守清告诉记者,一个国家的PPP法律和制度体系对PPP的规范实施非常重要,我国目前缺乏PPP法律,也没有跨部门的PPP专门机构,这是不足,还好财政部和国家发改委等中央部委这几年出台了一些相关条例、政策和指南,解决了部分问题。


同时,王守清认为,PPP作为一种新兴模式,涉及面广、干系人多、合同期长、不确定性多、难以标准化,加上各干系人知识和经验不足,人才不足,特别是PPP运作最重要的界定各方责权利和分担风险的合同缺乏,给项目层面的操作带来不少困难。


“这次财政部组织各方,在我国二三十年特别是近年来的相关实践和2004-2006年建设部的五类合同示范文本与2018年中国招标协会合同示范文本的基础上,经过多轮研讨,发布了经验比较成熟的污水垃圾处理领域的PPP合同示范文本,很有意义。”王守清说。


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