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野生动物保护法修改在即——疫情反思第一步

发布日期:2020-03-16 作者:中伦律师事务所|周月萍 冯璞 张留雨 出处:周月萍 周兰萍团队

2020年伊始,新冠疫情肆虐中华大地。据专家称,本次新型冠状病毒的潜在中间宿主或为蝙蝠或穿山甲,病毒传播来源直指野生动物。不同于03年证实果子狸系SARS病毒的中间宿主(也是人类感染SARS的直接来源),本次疫情的发生,使滥食野生动物问题集中暴露在公众视野之中,食用野生动物对公共卫生安全构成的重大隐患引起了社会各界的广泛关注,并直接推动野生动物保护的修法进程。


2月24日,十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《全面禁食野生动物决定》),明确了在野生动物保护法的基础上,以全面禁止食用野生动物为导向,扩大法律调整范围,确立了全面禁止食用野生动物的制度。同日,全国人大常委会法工委(以下简称“法工委”)在答记者问中明确表示,将修改野生动物保护法列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划,以完善疫情防控相关立法,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。


一、《全面禁食野生动物决定》传达了什么讯息?


在防控肺炎疫情当下,全国人大常委会以“决定”这一具有法律效力的形式出台《全面禁食野生动物决定》传递了什么讯息,对我国规模庞大的“野味产业”以及对应的野生动物保护又会带来何等影响呢?


(一)扩大禁食范围,加重违法处罚


《全面禁食野生动物决定》第一条、第二条规定,拟构建全面禁止食用野生动物的法律制度,具体明确了以下三点:


第一既有禁食范围要严格执行:严格禁止野生动物保护法和其他有关法律规定中明确禁食的野生动物;


第二衔接既有规定未明确禁食范围:全面禁食国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。


第三加大违法处罚力度:对违反现行法律规定的,在现行法律规定的基础上加重处罚;对《全面禁食野生动物决定》增加的违法行为,参照适用现行法律有关规定处罚。


(二)家畜家禽及水生野生动物仍可食用


《全面禁食野生动物决定》第三条规定,明确将家禽家畜排除在禁食范围外。法工委明确表示,兔、鸽等人工养殖利用时间长、技术成熟、人民群众已广泛接受的动物,及鱼类等水生野生动物将不会被列入禁食范围。


此外,《全面禁食野生动物决定》第四条则规定,针对非食用性利用(科研、药用、展示等)的野生动物,须按相关规定实行严格审批和检疫检验制度。


(三)加强宣传教育,健全执法体制


《全面禁食野生动物决定》第五条、第六条等规定,对政府及其有关部门贯彻实施该决定内容提出相关工作要求:要引导全社会成员革除滥食野生动物陋习,养成科学健康文明的生活方式;加大监督检查和责任追究力度,对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭;地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动,根据实际情况给予一定补偿。


二、当前我国野生动物保护的不足


基于国家当下肺炎疫情防控的助推,全国人大常委会出台《全面禁食野生动物决定》,并将野生动物保护法、动物防疫法等修改工作纳入国家年度立法工作,以实现野生动物保护与国家疫情防控法律体系的衔接与融合,也反映出当下我国野生动物保护法律调整和规制的不足。


1.野生动物保护的立法价值导向问题


《野生动物保护法》于80年代末颁布,尽管经历了数次修订,但对野生动物及其制品的“利用”在现行的《野生动物保护法》中还占有相当的地位,体现出立法价值导向问题,这对立法主旋律产生了重要影响。《野生动物保护法》的立法目的应当以“保护”作为核心价值导向,而非将野生动物作为一种资源加以“利用”。


2.受保护野生动物的范围过窄导致监管空白


目前,《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等所要保护的只是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”,即“三有动物”;其他动物的保护则分散在《畜牧法》、《动物防疫法保》、《渔业法》等法律及《实验动物管理条例》、《兽药管理条例》等规定中,这大大限缩了野生动物的保护范围。


针对该问题造成的影响,一方面,在实践中,非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品只要有“合法来源证明”,并不在法律禁止范围内[1],保护范围的限制导致了监管层面的空白;另一方面,上述法律规定的立法形式、立法宗旨、效力层级各不相同,优先适用原则不明晰,也造成了执法困难。


3.监管权限不明,执法力度欠缺


结合此次肺炎疫情防控措施看,市场监管、卫生健康、林业草原、农业、海洋、公安等部门均享有不同程度的野生动物保护和疫情防控管理的职权和职责,各部门之间的管理范围和职责不明晰,存在明显的交叉管理或空白管理问题,“踢皮球”的现象并不鲜见,这是监管缺位、执法不严或过度执法的重要原因,在立法不明的困境之上又加剧了监管权限混乱的情形。


三、野生动物保护法的修改建议


1.摆正野生动物的立法保护价值,兼顾生态平衡和公共卫生安全


本次疫情是一个引起人们重视公共卫生健康的事件,更是引起社会公众重视野生动物保护的事件,那么,在完善既有野生动物保护法律制度时,首先应当理顺立法或修法的价值取向,需纠正一个立法观念的偏差,野生动物保护不是因为“稀有”“珍稀”或“濒危”才需要保护。


需要明确的是,《野生动物保护法》的立法初衷应当是保护野生动物以实现人与自然和谐共处而非单纯的人类自我保护,并将维系生物多样性、尊重呵护生命本身,为修法的出发点和落脚点。人类作为自然生态的一部分,其卫生安全也因此而受益。


2.扩大并明确“野生动物”范畴,规范名录管理制度


应当将《野生动物保护法》的适用范围扩大到所有野生动物,废除“三有动物”的概念。厘清《野生动物保护法》与其他法律、规定之间的衔接关系。并且,相应制定、调整、健全相应野生动物保护名录(而非体现为“重点保护野生动物名录”、“重点保护经济水生动植物资源名录”、“重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录”等),整合既有名录管理并完善配套政策,再进行分类、分级别管理。在清晰界定“野生动物”定义和外延的基础上,全面禁食所有野生动物及其相关制品,这是本次修法的重点方向。


同时,需要理解的是,并非所有的野生动物都不能人工繁殖和饲养,但是需要科学的评估和检验,如牛蛙等曾经的“野生动物”,经过多年的驯化养殖已然成为大众食材,不能一刀切地归入野生动物范畴。对此,可考虑将人工繁殖和饲养的“野生动物”作为名录管理和禁食的例外,但是,此类应当经过严格检疫制度确认安全后方可列入例外清单,避免造成疏漏和隐患,以便利执法,为群众提供明确的指引,也能够让真正安全合规的动物食品产业得以存续和发展。


3.明确监管主体和监管权限,加大执法力度


在明确野生动物保护范畴基础上,应当明晰界定针对“捕、养、售、运、食”等侵害野生动物保护违法行为各个环节的主管部门和监管权限,理顺主管部门职责权限的衔接,落实执法管理责任,加强协调配合,严厉打击违法行为。


此外,在各主管部门进行野生动物保护执法过程中,应当充分赋予和保障社会公众的知情、参与和监督野生动物保护的权利,通过建议、举报、听证等形式,汇集广大人民群众的力量,促使野生动物保护得到切实执行。


结语


多难兴邦。因为疫情,我们遭受了牺牲和煎熬;因为疫情,我们也看到了奋斗与反思。《野生动物保护法》的修订是改变的一步,当疫情过后,我们的社会得以进步,将是对所有人的付出最好的纪念。


[注]

[1] 中国法学会环境资源法学研究会:《关于修订<野生动物保护法>的若干意见和建议》,https://mp.weixin.qq.com/s/WHHDtcTvtnTAyany_wE8mg


《全面禁食野生动物决定》原文:

全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定



(2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)


为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为,革除滥食野生动物的陋习,维护生物安全和生态安全,有效防范重大公共卫生风险,切实保障人民群众生命健康安全,加强生态文明建设,促进人与自然和谐共生,全国人民代表大会常务委员会作出如下决定:


一、凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的,必须严格禁止。


对违反前款规定的行为,在现行法律规定基础上加重处罚。


二、全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。


全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。


对违反前两款规定的行为,参照适用现行法律有关规定处罚。


三、列入畜禽遗传资源目录的动物,属于家畜家禽,适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。


国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。


四、因科研、药用、展示等特殊情况,需要对野生动物进行非食用性利用的,应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。


国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定,并严格执行。


五、各级人民政府和人民团体、社会组织、学校、新闻媒体等社会各方面,都应当积极开展生态环境保护和公共卫生安全的宣传教育和引导,全社会成员要自觉增强生态保护和公共卫生安全意识,移风易俗,革除滥食野生动物陋习,养成科学健康文明的生活方式。


六、各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制,明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合,加大监督检查和责任追究力度,严格查处违反本决定和有关法律法规的行为;对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭。


七、国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律,制定、调整相关名录和配套规定。


国务院和地方人民政府应当采取必要措施,为本决定的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动,根据实际情况给予一定补偿。


八、本决定自公布之日起施行。

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