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周兰萍 孟奕:疫后基建投资的规范治理

发布日期:2020-03-20 作者:中伦律师事务所|周月萍 孟奕 出处:周月萍 周兰萍团队

内容摘要

此次疫情的暴发一方面加剧了各级政府财政增收压力,让未来经济趋势判断变得更加难以预测;另一方面也暴露了我国在基础设施和公共服务领域的薄弱环节。随着近期国家政策重心逐渐从针对疫情的应急防控向疫情后的复工复产以及经济复苏转移,如何有效利用现有经济政策,刺激和规范基建市场健康发展成为当下的重要课题。

一、疫后基础设施投融资将迎来新发展

面对疫情对全国经济带来的影响,2月26日,中央提出尽最大力量把疫情造成的经济损失夺回来,确保实现全年经济社会发展目标。与此同时,全国16个省市发布了总投资额高达37万亿的重点项目投资计划清单。但与以往依靠加大基建投资拉动经济的做法不同的是,本轮基建热潮背后有着更为深刻的政策内涵,我国长期以来稳步发展的基建市场也将迎来新的发展格局。

(一)既要“雪中送炭”,也要“有的放矢”

从近期国家经济工作会议精神来看,实施积极的财政政策已成为对冲疫情带来的经济负面影响以及补齐基础设施和公共服务领域薄弱环节的迫切需求。同时,面对疫情给企业生产带来困难、造成财政增收压力的局面,也必须加大财政支出,继续研究出台阶段性的减税降费措施来缓解企业经营困难。在总结此次疫情所暴露的我国基础设施和公共服务的不足基础上,相信未来的财政政策也将聚焦重点领域和重点地区,对新基建(5G基建、新能源汽车充电桩、大数据中心等)、民生(医疗卫生、文化教育、应急防控等)、精准扶贫、城乡一体化建设等重点领域以及受疫情影响较大和脱贫攻坚任务艰巨的重点地区给予倾斜支持。

(二)求“量”更要求“质”

不同于2008年四万亿投资刺激计划,财政部刘昆部长明确指出,“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通,必须向内挖潜,坚持优化结构、盘活存量、用好增量”。可见,此次疫情后的经济复苏计划,国家在保持合理财政支出强度的基础上,将会更加强调财政政策的提质增效,提高政策和资金的指向性、精准性和有效性,确保财政经济运行的可持续性。且在财政增收压力加剧的情形下,各地方政府坚持量入为出,从严控制新增项目支出,大力压缩不必要的一般性支出从而加大重点领域的保障力度将成为未来的常态。同时,加大存量资金和资产盘活力度,通过全面实施预算绩效管理,提高资金使用效益也将成为化解地方政府债务,推动供给侧改革的重要方式。

二、当前我国基础设施投融资体制存在的薄弱环节

从近期召开的政治局会议明确提出加快推动建设一批重大项目的要求来看,国家在宏观政策上以加大基建投资来稳定经济增速的倾向已十分明显。但是,此次疫情不仅暴露出我国在基础设施和公共服务领域的不足,也反映出当前我国在基础设施投融资体制上仍存在一定的薄弱环节,如果不能采取相应的规范管理措施,则可能会阻碍新一轮积极财政政策的有效实施,也会影响社会资本参与基建投资的可持续性。

(一)政府融资渠道有限,社会资本独木难支

虽然各地出台的万亿级别的重点项目投资计划已在释放强有力的市场讯号,但是资金从哪里来的问题仍然摆在眼前。一方面,自2014年起国家重点加强对地方政府债务管理以来,地方政府一直受制于投融资渠道狭窄的困境,虽然从2019年起地方专项债规模开始扩容,但如此庞大的基建投资需求仅靠政府是不可能实现的。另一方面,过去几年通过PPP等模式依靠高杠杆快速扩张、并以工程利润作为支撑参与基建投资的社会资本,在当前金融监管、PPP市场收缩、企业去杠杆等多重因素作用下,也开始面临重资产、高负债的投资困境。因此,当前基建市场亟需拓宽投融资渠道为政府和社会资本解困。

(二)重点投资方向引导较少,财政绩效考核管理有待进一步加强

此次疫情已暴露出我国在基础设施和公共服务领域尚有不少薄弱环节。此外,近年来我国整体投资增速放缓,特别是基建投资增速回落较多,一些重点领域和项目存在较大投资缺口。虽然在国家宏观政策层面已意识到应当聚焦基础设施和公共服务领域中的不足,保持有效投资力度,促进内需扩大和结构调整,但从各地响应情况来看仍存在一定滞后性,政府“大包大揽”的传统观念加上投资决策监管机制和绩效考核体系的部分缺失导致基建投资的效率并未显著提高。

(三)融资成本偏高,收益和风险不匹配

基建项目多以公益性项目为主,因此普遍存在投资额大、合作周期长、收益率偏低等特征,高投入、低回报和漫长的投资回报期使得很多社会资本对参与基建投资项目望而却步,也使得项目可融资性成为影响项目落地率的重要因素。对于使用者付费类项目,由于我国长期以来缺少完善的服务定价机制,再加上市场需求不足等因素,往往会导致项目收益偏低,社会资本无力承担全部的市场风险,该类项目往往也不受银行等金融机构的青睐。对于政府付费或补贴类项目,由于缺乏完善的政府补贴调价和监管制度,使得社会资本的收益亦存在不确定性,金融机构往往要求提供额外的担保增信措施,加剧了社会资本特别是民营企业的融资难度,也导致民营资本的融资成本居高不下。

(四)投融资环境有待进一步改善,权利救济渠道有限

吸引社会资本参与基础设施和公共服务领域的项目投资,提高社会资本积极性,应以构建良好的投资环境为首要前提,但是当前基础设施投融资相关法律体系的不健全,都在一定程度上阻碍了基建市场的健康可持续性发展。2019年底最高人民法院颁布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》,将特许经营协议和部分PPP协议明确列入行政协议管辖范围后,不少业内人士认为可能会导致社会资本的权利救济渠道进一步受到限制,进而挫伤民间资本参与基建投资的积极性,也不利于疫情影响下稳投资、稳增长、稳预期等宏观政策目标的实现。

三、疫后基础设施投融资的规范治理建议

在当前扩大基建市场有效投资,倡导财政政策提质增效的背景下,通过宏观政策和法律规范的正向指引来加强国家对于基建投资项目的规范治理,将成为有效提高社会资本积极性,解决补短板稳增长问题的重要手段。

(一)专项债+市场化运作,打好政府引导和市场创新组合牌

在当前疫情防控的关键阶段,作为积极财政政策的重要抓手,地方政府专项债券在稳增长方面作用凸显,通过加快发行专项债券,扩大专项债发行规模,能够推动在建工程项目和具备条件项目及早开工,带动扩大有效投资。同时,为发挥市场化作用,借力社会资本在公共服务提质增效上的能力优势,在现阶段新增专项债规模的基础上,未来应进一步扩大允许专项债资金作项目资本金、允许利用专项债开展市场化融资的项目范围,同时鼓励专项债与PPP和政府购买服务等模式相结合,以最终实现基建投资的量效齐增。

(二)聚焦重点+盘活存量,助力基础设施和公共服务补短板

针对本次疫情已暴露的重点领域短板问题,应当更好地发挥政府引导作用,鼓励社会资本更多地投向短板领域。在具体措施上,首先,建议对短板领域项目在规划审批、投融资、建设和运营等方面给予适当的政策倾斜,例如在分配地方政府专项债券规模、发行项目债券或开展资产证券化时,可优先考虑这些领域的项目。其次,可通过TOT、ROT等方式盘活存量资产,以存量带增量,将回收资金优先用于补短板项目建设,缓解当前财政压力。最后,地方政府可依托财政部PPP项目综合信息平台或各省投资项目审批监管平台,建立和完善向社会资本推介补短板项目的长效机制,各地方政府不仅应当通过平台主动进行项目推介,同时应当持续做好跟踪调度和后续服务工作,保障项目顺利推进。

(三)金融扶持+减税降费,多渠道降低基建项目融资成本

为增加基建投资项目吸引力,增强项目的可融资性,各地政府应当根据项目实际情况合理确定项目收益水平,并在社会资本融资过程中给予充分支持,建议继续加强和完善基建投资项目融资支持政策,设立专门针对社会资本,特别是中小企业和民营企业参与基建投资项目的引导基金或专项补助资金,协助社会资本拓宽融资渠道,降低融资成本。同时,落实和完善关于基建投资项目的相关税收政策,针对重要领域的基建投资项目制定增值税、企业所得税等税种及行政事业性收费的减免政策,降低社会资本实际税费成本,提高社会资本参与基建投资的积极性,进一步激发市场活力、培育内生动力。

(四)预算管理+绩效考核,实现真正基建项目管理提质增效

为真正实现基建投资项目在投资决策和项目管理上的提质增效,无论是前期政府预算管理还是政企合作项目中的过程管控都应建立全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系。政府方应当优化投资决策过程,将绩效管理深度嵌入预算管理工作中,并根据绩效评价结果,大力削减低效无效支出。由政府与社会资本共同设立项目中期评估和绩效考核机制,通过第三方评估机构加强绩效运行监控,在做好及时纠偏问题整改的基础上,建立起鲜明的奖优罚劣激励约束机制。

(五)信息公开+司法救济,畅通社会资本权利保障通道

阳光是最好的防腐剂,也是优化基建投资营商环境的有效手段,通过加快构建政府投资项目信息公开机制和地方政府诚信监管制度体系,将有利于培育诚信守约的政府行政文化,促进地方政府诚信监督良性软环境的形成。同时,也呼吁相关司法机构通过司法解释答疑、审判指导意见或指导案例等方式,对已出台的行政协议司法解释予以澄清,明确涉及民事性质的特许经营协议和PPP协议争议允许通过约定仲裁或经由民事诉讼途径解决,以拓宽社会资本的权利救济渠道,打造良性的、稳定的、可预期的基建投资司法环境。

结  语

由于受到经济增速放缓和疫情的影响,今年全国范围内的基建市场可能面临新的拐点。在当前国家采取积极财政政策、倡导基建市场有效投资的政策背景下,各地政府应当正视当前投融资机制中所存在的短板与缺陷,通过创新型的投融资模式、针对性的政策引导、多样化的金融工具、全过程的绩效考核机制以及多渠道的权利保障机制真正实现基建项目投融资的规范治理和提质增效。

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