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【PPP系列专题】如何防范F+EPC模式实施风险?

发布日期:2018-11-07 作者:北京市中伦(上海)律师事务所 周月萍 周兰萍 出处:PPP运作实务




感谢清华大学王守清教授对本文给予顾问指导!




引言:


在当前我国经济新常态及规范地方政府举债融资、防控政府隐性债务风险的背景下,公共设施项目所需的建设及运营资金来源逐步被限缩和规范化。特别是近期财政部等中央部委连续出台多项政策对PPP的操作乱象进行治理整顿,倒逼市场回归PPP的本源,催生和加剧了政府方和社会资本方探索利用政府债和PPP模式以外的其他模式来解决公共设施项目建设及运营所需资金来源的问题。


由此,我国对外承包工程常见的F+EPC(Finance + Engineering Procurement Construction,融资+设计、采购、施工)模式[1]重新进入政府方和社会资本方视野,并被应用到国内公共设施项目投融资和管理方面,以解决政府方对该等项目前期财政资金投资不足问题,以及发挥社会资本方投资带动施工优势。本文将结合F+EPC模式的特点分析其实施风险,以期为今后的项目实施提供参考及建议。


一、F+EPC模式的概述

(一)F+EPC模式是在EPC基础上衍生的融资建设模式

EPC模式是集设计-采购-施工于一体的工程总承包模式,又称交钥匙总承包。EPC模式下要求总承包商在充分了解项目业主需求的基础上,集成优化完成设计和建设任务,总承包商拥有较大的自主权;业主方通过合同对项目进行管理,最终更强调项目使用功能。


而F+EPC模式具备EPC模式的基本特征,但在EPC模式基础上衍生出“融资”功能,是指公共设施项目的项目业主(通常为地方国企)通过招标等方式选定社会资本方,由该社会资本方直接或间接筹措项目所需建设资金,以及承揽EPC工程总承包相关工作,待项目建设完成后移交给项目业主,在项目合作期内由项目业主按合同约定标准向合作方支付费用的融资建设模式,或者融资代建模式。


(二)F+EPC模式更加凸显模式的“融资”功能

在当前我国规范地方政府举债融资、防控政府隐性债务的主导政策背景下,地方政府当期财政支付能力不足且迫切上马公共设施项目时,解决政府方对该等项目前期财政资金投资不足问题成为F+EPC模式发挥“F”(融资)功能的主要动因。根据社会资本方筹措项目建设资金的参与方式不同,F+EPC模式可分为股权融资+EPC和债权融资+EPC。


在股权融资+EPC模式下,社会资本方与项目业主或其指定出资代表共同出资设立合资公司,由合资公司筹措项目建设资金给项目业主用于支付EPC工程总承包费用;在债权融资+EPC模式下,由社会资本方以委贷或借款等方式向项目业主提供建设资金,后由项目业主按照约定用于支付EPC工程总承包费用。F+EPC模式下,政府方将融资风险转移给社会资本方,通常会要求其具备雄厚资信实力、丰富的EPC工程总承包项目业绩经验,以及必要的项目管理专业人员等基本条件。


(三)F+EPC模式项下的回报机制

由于F+EPC模式具备EPC模式的基本特征,就工程总承包部分,仍延续常规EPC模式回报机制,即采用总价合同或者成本加酬金合同,由项目业主向EPC工程总承包商支付总承包工程费用;就“F”融资部分,约定类似投资收益标准,基于F+EPC模式分类不同,可由项目业主支付,或者从合资公司股权投资中获取分红收益。实操层面,F+EPC模式的两部分回报可能单独约定,也可能合并归结到工程总承包费用范畴;付费周期可能在EPC工程总承包建设期内全部支付,也可能拉长至建设完成后一定期限内支付完毕。即便是项目业主为地方国企,由于项目本身涉及公共设施项目的投资开发建设,项目回报机制的最终付费来源实际多与地方财政支付责任挂钩。


二、F+EPC模式的实施风险

(一)F+EPC模式涉嫌构成政府方违规变相融资举债

1、“F”(融资)功能客观上属于政府方的一种融资举债行为,但F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径。


无论是采用股权融资还是债权融资,均是由选定的社会资本方在承揽EPC工程总承包时负有筹资义务,并且由项目业主使用该等资金用于支付工程总承包费用,即项目建设资金并非由项目业主使用预算资金或者自筹资金。客观上看,F+EPC模式属于政府方的一种融资举债行为。


根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)所明确规定的地方政府举债融资机制仅限于以发行政府债券方式举债、PPP(即政府和社会资本合作)、在依法担保的范围内可能会承担的或有债务,以及《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号,以下简称“财预〔2016〕175号文”)规定:“除发行地方政府债券、外债转贷外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”和财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号,以下简称“财预〔2017〕50号文”)规定:“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”,上述文件均明确限定了地方政府融资举债的方式和途径,而F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径。


2、F+EPC模式的融资、建设和移交特征与BT模式特征契合,涉嫌以BT模式实施的违规风险。


如前所述,F+EPC模式由选定的社会资本方负责筹集建设资金给项目业主支付工程总承包等费用,项目建设完成后需移交给政府方管理,该模式特征与BT模式接近。BT模式下,政府方进行基础设施建设,由企业提供资金,政府方是支付回购款的直接债务主体,政府方并未在项目开始实施前即先行安排财政预算资金,这一定程度上增加了地方政府的债务压力和风险。政策规定层面,2012年底,财政部等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)[2],明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。”该规定明确限制了BT模式的应用,要求规范地方政府融资行为。后续财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)、关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知(财金[2016]92号)等文件中,明确规定政府方不得在预算安排之外与其他单位或企业签订回购(BT)协议,以及项目实施不得采用建设-移交方式。故,采用F+EPC模式,涉嫌构成政府方违规变相融资举债,存在合规性风险。


(二)在F+EPC模式下,社会资本方承担较大的融资风险及投资回收风险

1、F+EPC模式是由社会资本方直接或间接筹措项目所需建设资金,承担项目融资责任,客观上存在融资不能的风险


F+EPC模式下所需建设资金并非直接来源于财政资金或项目业主自筹资金,是由社会资本方通过股权或债权等方式直接或间接完成资金筹措供项目业主使用,无论是社会资本方完全使用自有资金,还是进行融资贷款,融资风险通常是分配给社会资本方承担的。若项目拟采用项目贷款方式,则金融机构对于项目未来收益偿债能力和项目本身的合法合规性审查的要求严苛,并且金融机构基于《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)规定而严格执行国有金融资本管理制度,在此条件下,若合资公司或股东无法提供其他有效增信措施,则可能无法满足银行审核贷款及放款要求,从而导致项目融资困难,建设资金部分无法落实,进而影响项目业主的工程款支付能力。


2、基于F+EPC模式回报机制的特殊性,加剧了社会资本方的投资回款风险


股权融资+EPC方式下,常以政府方指定的平台公司作为项目业主选定社会资本方作为合作单位,并由平台公司承担社会资本方股权的回购义务,而双方设立的合资公司具体负责筹集建设资金,根据项目业主指令支付EPC工程总承包费用。可见,社会资本方作为EPC工程总承包商获取的工程费用依赖于合资公司筹资能否如期到位,股权回购部分则依赖于平台公司的资信能力;在建设过程中及项目竣工移交后,由项目业主实际承担还本付息的责任,合资公司能否如期获取回款,同样存在不确定性。即便是项目回报机制的付费来源直接与地方财政支付责任挂钩,由于项目建设进程与政府方财政支付时序不匹配,能否在项目建设完成后安排回购的财政资金,存在极大不确定性。债权融资+EPC方式下也同样面临该等回款不确定性风险。


三、风险的应对措施

(一)回归真正的EPC模式

根据财预〔2017〕50号等文件规定,地方政府举债的方式和途径被严格限定,不允许其以任何违规方式变相融资举借,防范形成政府隐性债务。故,从合法合规的角度,建议将F+EPC模式调整为EPC模式,去除其“融资”功能,回归EPC模式本源。当然,回归真正EPC模式有赖于政府方能够先安排预算资金到位,并根据合同约定及时拨付工程费用。如政府方当期确实无法安排预算资金到位的话,可考虑缩减项目投资规模,或发债筹资扩大财政支付能力,或者转变项目合作方式,或者终止项目合作。


(二)将F+EPC项目转变为PPP+EPC模式

基于F+EPC模式存在上述诸多操作风险,如已以F+EPC模式实施的项目,建议将项目转变为PPP模式实施,规范项目融资、项目建设及运营事项,项目涉及政府方支出责任的,应当依法纳入年度财政预算和中长期财政规划管理且财政承受力评估通过。


针对项目融资问题,除考虑项目收益抵押、股东担保等增信措施外,还可基于财预〔2017〕50号文件规定“允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任”,在PPP模式下,要求政府方提供项目融资协助义务,由政府方出资设立的担保公司为项目提供融资担保服务,提升项目模式转化时项目的融资可获得性。


对于工程建设企业来讲,PPP+EPC模式对其提出了融资能力的要求,这往往是中小EPC承包商难以具备的。而财务投资人在融资方面相对于EPC承包商拥有更强的优势,但是在工程建设方面经验欠缺。在此情形下,政府方可通过允许股权融资等方式,实现社会资本方各自资源的优势互补。


(三)剥离F+EPC模式与政府方挂钩因素,落实为彻底的企企合作

由于F+EPC模式项下,最大合规问题在于该模式实际挂钩政府方财政,形成政府隐性债务。如在该类项目作为企业(如果是本级政府的国有企业,则必须与政府脱钩)投资项目的前提下,由企业作为项目业主以F+EPC模式招选项目合作单位,不再与财政支付或担保关联,实现完全的商业合作。但社会资本方在此情况下,需要综合考虑项目业主的实际资信能力能否保障其如期履约。

四、结语

F+EPC模式是为解决公共设施项目建设融资问题所做的新途径探索,但在当前法规政策环境下,从实施模式的合法合规性以及保障投资人合理利益的角度考虑,F+EPC模式实施风险是敞口、不闭环的,需要进行修正和完善。当前政策环境下,在F+EPC模式调整方面,回归真正的EPC模式、转变为PPP+EPC模式和实现完全的商业合作模式,可作为重点考虑调整的方向。


(中伦律师事务所张留雨对本文亦有贡献)


注:

[1] 来源于北京明树数据科技有限公司对PPP项目退库的统计数据,载于PPP知乎微信公众号,2018年8月24日。


[2] 数据来源于《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号),2018年4月24日。


END


作者简介:



周月萍

中伦律师事务所  合伙人


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周兰萍

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