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中伦原创 | 如何以“PPP+XOD”模式实施城市更新项目?

发布日期:2019-01-04 作者:周月萍 周兰萍 出处:PPP知乎



《PPP项目困境破解与再谈判》

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作者简介:

周月萍 中伦律师事务所合伙人,Chambers & Partners钱伯斯亚太指南2018年度、2019年度建设工程领域推荐律师、项目与基础设施领域受认可律师,上海国际仲裁中心仲裁员(主审 PPP和工程争议);


周兰萍 中伦律师事务所合伙人,国家发改委和财政部PPP双库专家。


引言

城市,与自然生命体一样,有其产生、成长、壮大乃至衰退的自然规律及生命周期,如果说,自然生命体的生机和活力来源于其自身细胞的更新及新陈代谢,那么,城市的生机和活力便来源于这座城市中人类的生产和生活活动,即产业和人口的新陈代谢。在我国自改革开放以来的城镇化进程中,很多农村、城郊逐渐变为小城镇、卫星城和开发区,第二、第三产业的引入及产业人口的聚集使得这些区域的亩均经济贡献和土地价值得到大幅提升,区域环境面貌和经济水平都发生了翻天覆地的改变。而历史上早已成规模的大城市,特别是中心城区、老城区,却因人口长期聚集、产业形态老旧、基础设施老化等原因而日益显现出“大城市病”,人居环境亟待改善,产业形态亟待升级。但与新城镇可以动辄几百上千亩连片开发不同的是,因老城区历史遗留问题多、社会环境复杂、开发区域面积难以扩容等原因,老城区的更新改造往往以点状开发为主,且面临更高的改造成本及改造难度。为解决老旧城区的更新改造问题,近年来,“城市更新”的概念成为业内重点关注的对象。本文拟从XOD理念出发,解读PPP+XOD在城市更新项目中的应用问题。

城市更新项目需要在一个较小的区域内,通过将产业策划及产业规划与空间规划、土地利用规划、城市建设规划等以“多规合一”的方式提供一次性综合解决方案,实现政府需要的社会效益与企业投资人需要的经济效益之间的平衡。如何卓有成效地实现项目快速落地,有效协调政府与投资人的利益诉求,并实现社会效益和经济效益的“双赢”,“PPP+XOD”的合作思路为此类项目提供了较好的合作框架思路。

PPP模式是近年来在我国基础设施投融资领域的热门投融资模式。特别是在财政实力有限但基础设施状况亟待改善的地方,PPP模式甚至被视为政府在发行债券路径之外,唯一合规的投融资方式。但实质上,我国推广PPP模式的意图,除可以在短期内缓解政府在基础设施投入方面的资金压力以外,更重要的是希望通过社会资本的参与,能够提高公共基础设施的供给效率和全生命周期的管理效率。PPP模式强调从运营端及市场需求的角度指导项目初期的设计、建造方案,使得建成的公共基础设施和公共服务能够更经济、高效地满足使用者(社会公众)的需求。因社会资本方除比政府具有更强的经济活力、更多元化的融资手段外,也比政府更贴近市场,更懂得如何运用市场化的手段调配相关资源,分配建造及运营成本,以获得更高的综合收益。政府仅代表社会公众监督项目实施,确保项目的预期社会效益及公共利益实现即可。因此,PPP模式无疑也是政府供给侧改革的重要方式之一。

XOD模式起源于TOD(Transportation Orient Development,交通导向开发)模式,即以交通设施(如公路、地铁、高铁、机场等)为导向的综合开发。但随着城市发展的需要及城市规划、管理水平的提高,政府及社会公众发现,除了交通设施可以带来周边土地的溢价升值之外,其他能够满足社会公共需求的设施或服务(如优质的教育、医疗、体育、生态环境等,用X表示)同样可以带来区域经济的提升及土地的溢价。XOD模式所强调的不再是单纯以交通基础设施为导向的综合开发,而是扩展至以满足多元化公共需求的设施为导向的城市空间开发模式。它“遵循以人为本、效益统一、多规合一、优化布局、绿色发展等城市规划、建设的理念,通过规划引领,以空间规划为龙头,坚持实现与经济社会发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和环境保护规划的‘五规合一’,统筹生产、生活、生态三大布局,坚持集约发展,贯彻‘精明增长’‘紧凑城市’理念,能够切实提高城市发展的宜居性,从而推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。”[1]

从基本理念出发,“PPP+XOD”模式的结合,体现了以需求为导向、以人为本、绿色发展、可持续发展的理念,为政企长期合作、互利共赢打下了较好的合作基础,有利于在这一模式下协调和解决城市更新项目中政府投入与企业投入、社会效益与经济效益、空间限制与经济增长之间的矛盾,因此,该模式在英国、新加坡、日本等多个国家的城市更新项目中得到广泛且成功的应用。由于城市更新项目往往兼有城市公共基础设施功能提升、人居环境改善、产业升级换代、商服水平提高等多个软硬件升级单元,若要在“螺蛳壳里做道场”,无论作为城市的管理者,还是建设者、运营商,要做好这道综合题,最需要解决的三个核心问题是,钱从哪里来,到哪里去?地从哪里来,到哪里去?人和产业从哪里来,到哪里去?

下面本文将以这三个问题入手,探讨PPP+XOD模式如何破解城市更新项目策划过程中的难点问题。

一、钱从哪里来,到哪里去?

老旧城区往往是一个城市人口最密集、城市功能最复合的地带,因此,要释放土地的经济活力,实现产业升级转型及人口和区域功能的疏解,更新改造原有基础设施,摆在政府和社会资本面前的第一个难题便是资金筹措。在此问题中需关注的要点包括:政府和社会资本的投资资金来源、资金投入方式、投资回报机制三方面。

(一)政府和社会资本的资金来源

政府资金来源主要是政府财政资金投入,且主要为一般公共预算资金、政府性基金预算资金。除政府通过税收及非税收入、土地出让金收入等获得的预算收入资金外,目前我国预算管理法律法规允许政府合法融资的渠道仅为发行政府债券(含项目债和专项债等)。对应城市更新项目的可发行的政府债券除无特殊用途要求的一般债之外,还包括土地储备专项债、棚改债等专项债券。发行专项债券的收入可用于符合规定用途的特定项目支出,并做到专款专用。此外,属于政府可支配、且城市更新项目中必需的要素性资产(如可再利用的国有基础设施资产所有权或使用权等)也可通过评估作价而作为政府投入项目的“资金”来源。但在目前国家严格限制政府过度及违规举债、大力管控金融风险和考核财政资金使用效率的宏观形势下,要地方政府特别是基层地方政府在本就因老旧产业逐渐衰退而导致财政收入增长率放缓,甚至负增长的情况下,还要在短期内拿出大量财政资金(指现金方式)解决老旧城区的更新改造问题,显然是不现实的。因此PPP模式成为地方政府解决项目投入资金缺口的首选方式。

通过PPP模式引入社会资本投资,可充分解决城市更新项目中政府负有提供义务的公共基础设施的建设资金短缺问题。社会资本方除可将其自有资金作为项目资本金投入项目之外,还可以通过市场化融资方式,解决项目债务性资金的落实。即在政府融资途径受限的情况下,通过PPP模式,实现扩宽项目融资渠道、平滑财政支出等问题。

(二)资金投入方式

对于城市更新项目,应区分项目中不同子项目的性质,对政府资金及企业资金的使用采用组合投入的方式进行。特别是,因《预算法》及国家对财政资金的使用管理有严格限制性要求,因此在设计项目资金投入方式时,应重点关注政府有限财政资金的投入方式及其应发挥的杠杆作用。

(1)对于城市更新项目中可通过改造方式加以利用的老旧设施,可主要考虑通过资产划拨、出租、合作开发、特许经营等方式加以盘活。此举一方面可以节约因动拆迁、设施新建等而增加的项目投资成本,另一方面通过以实物资产为纽带的投资合作,也可减少项目前期所需的巨额现金投入,降低现金流压力。

(2)在必须以现金方式支出的投资成本中,对于国家有明确规定只能使用政府财政资金投入,而不允许变相违规举债或不允许企业参与的项目模块,或政府已发行专项债券,完成资金募集的子项目,如区域内建设用地(特别是经营性用地)的收储资金,棚改保障房建设资金等,应优先安排以政府性基金预算资金或债券募集基金等进行投入。

(3)对于区域内在XOD模式下核心导向性公共基础设施及其他公建配套设施,特别是适合以市场化方式运作,具备一定经营条件的经营性、准经营性项目的投资建设成本,可发挥财政资金的撬动作用,以企业资金及项目融资募集资金投入为主,政府财政资金投入为辅,主要以PPP模式加以实施,在项目运营期内,视项目收益平衡需要,政府可按运营绩效考核结果安排相应比例的政府付费或其他补贴。

(4)对于企业因策划城市更新项目,完成区域更新改造规划设计方案等发生的前期投入费用,则可纳入PPP项目范围,并与后续产业导入绩效结果挂钩,以企业投资为主,政府依据区域开发效果支付相应服务费。

(5)对于区域内配套开发的商业性项目(如商业性写字楼、酒店、商品房等)不属于政府负有提供义务的设施,根据财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文件要求,不得以PPP模式实施。因此作为提高社会资本方投资回报及意愿,用于整体项目投资平衡的商业设施部分应采用市场化方式,由社会资本按市场化运作方式负责全部投资,并自负盈亏。

(三)投资回报机制

作为以PPP+XOD模式实施的城市更新项目,在投资回报机制设计方面需重点解决的问题是,如何将投资开发公共基础社会项目带来的周边其他综合用地的增值溢价反哺基础设施项目的建造及运营成本。以PPP+XOD模式实施城市更新项目,将给政府财政收入带来两部分增值效果,即通过产业升级、环境优化带来的亩均税收贡献增加以及周边经营性用地的溢价增值。但在目前我国PPP项目中,往往仅以税收收入为主的政府一般公共预算收入作为PPP项目的主要支付来源,土地出让金增加部分因其在预算支出用途上受到政府基金性预算收支管理政策的限制,直接与特定PPP项目的建设或运营支出挂钩存在一定政策风险。为解决土地增值收入反哺基础设施投资的问题,目前大多数地方政府采用制定单行法律法规的方式予以解决。例如:《广州市城市更新办法》规定,城市更新项目的资金来源可包括市、区土地出让收入和财政一般公共预算,及市场主体投入的资金等多渠道筹集的资金。城市更新资金使用用途可包括项目投资建设、土地征收及整备、经济难以自身平衡项目的扶持专项补助以及启动等与城市更新项目相关的用途,但以土地出让金作为资金来源进行投入的,应当符合土地出让收入使用范围。因此,将土地增值溢价反哺城市更新项目的,按照政府性基金预算资金支出科目,土地出让金收入可用于“征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、农村基础设施建设支出、补助被征地农民支出、土地出让业务支出、廉租住房支出、支付破产或改制企业职工安置费、棚户区改造支出”等在内的,与城市更新项目资金用途相关的支出内容。在安排使用时,建议以资本性支出用途为主,若需安排经常性支出,则建议应优先考虑将盈余的土地出让金收入先通过财政资金科目调整,调入一般公共预算收入后,再安排相应支出。为使PPP+XOD模式下的城市更新项目实现收支平衡,激励社会资本对城市更新项目中公共基础设施部分的投资热情,政府应结合此类项目运作的需要,制定地区性城市更新政策,其中应包括此类项目资金的筹措方式和用途管理规定,财政资金的使用管理要求等。为实现资金归集管理及专款专用,还可以通过设立城市更新专项基金或专项资金的方式,提升财政资金的使用和管理效率,将一般公共预算收入及土地出让金收入等可按规定用途使用的财政资金按一定比例及程序纳入专项基金或专项资金管理,并制定相应的管理办法,以实现区域经济增长、增值收入对城市更新项目建设及运营资金投入的补给。

二、地从哪里来,到哪里去?


以PPP+XOD模式实施城市更新项目的核心目的在于解决城市土地集中、集约利用问题。因此,土地的获取是此类项目必须重点解决的问题。

城市更新项目所需的土地,在功能用途上分为公共基础设施用地与经营性用地两部分,受财办金〔2017〕92号文的影响,目前将商业项目(如商业写字楼、商场、商品房等)纳入PPP项目具有较大合规性风险。而城市更新项目要实现区域产业规划落地及项目投入产出自平衡,且能吸引社会资本的投资意愿,同时解决产业经营及人口生活的实际需要,配置部分经营性用地并由公共基础设施投资人负责开发适量的商业项目又是必不可少的内容。在我国目前的经营性用地供应政策中,经营性用地必须通过招拍挂等竞争性方式供应,定向配置经营性用地具有较大操作难度。因此,以PPP+XOD模式实施城市更新时,必须解决经营性用地的配置及供应问题。根据《国土资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》(国土资厅发〔2016〕38号)规定:“采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的”,“可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施”。因此,若城市更新项目占地面积较小,且主要盈利模式是通过对原有公共基础设施的更新改造,挖掘其市场商业价值,通过增配附属商业设施的方式完成城市更新的,则对该项目自身占用的建设用地的供应程序可与PPP项目投资人招选过程合并,无需另行进行土地招拍挂。若部分城市更新项目无法通过项目自身经营达到收支平衡,而必须划定一定比例的周边经营性土地作为独立商业开发用途,以平衡项目收益的,则对于该等开发商业设施所占用的经营性用地,在现行土地管理政策下,必须以招拍挂方式供应。但参考上海市等省、市对经营性用地开发管理的办法规定,对于经营性用地的供应,可设定符合区域规划要求的摘牌条件,例如除可提出容积率、建筑限高、套数要求等规划管理条件及开发时序、绿色环保、特殊建筑保护等建筑管理要求外,还可结合地块功能性质,提出地块业态准入条件等功能管理要求、商业运营或物业持有等运营管理要求等条件,以确保所配套土地的开发能够实现预期产业规划及城市规划要求。必要时,还可通过将公共基础设施的建设投资作为相邻商业地块经营性用地摘牌的“配建”条件,要求摘地主体在签订土地出让合同的同时与相应政府签订公共基础设施的建设投资合同。以此保证商业开发部分与公共基础设施部分实现有条件捆绑开发,且商业地块开发结果符合预期城市更新规划定位。

三、人和产业从哪里来,到哪里去


在城市更新项目采用的更新方式上,过去很多项目往往以大拆大建为主,但这种更新思路一来将面临更高的更新成本,二来对城市原有文化、建筑、历史的传承也存在较大的破坏。因此,近年来,更多的城市更新项目开始转变思路,从“拆改留”变为“留改拆”。“留”即在满足城市更新后的产业定位及规划要求的基础上,留下部分原有居民及历史风貌建筑,以实现既改善居民生活条件,又能使原有居民继续融入更新后的新产业,从而降低居民对城市更新项目实施提出反对的可能性,减小动拆迁成本及难度。例如,上海近年来部分老城厢、老小区的城市更新项目,面对人口众多、人均居住面积小、公共基础设施落后的情况,采用了“抽户”改造的方案,即仅将一部分居民搬迁至新建的动迁安置房,而另一部分居民通过改造原有居住设施条件,增加居民独立厨、卫等生活基础设施及原有小区(里弄)的公共活动空间面积(如走道、公共活动室等),从而达到改善人居环境的目的,同时也能较好地保留原来富有特色和文化底蕴的历史建筑风貌,提升整个区域的城市面貌。

对于城市更新项目的产业而言,需着力解决的是产业更新迭代,及满足产业发展需求的问题。因此,以PPP+XOD模式实施城市更新项目,非常重要的环节即在于充分借助社会资本对市场需求的把握及招商引资、运营管理能力,将已落后的产业进行转型提升,释放区域内的产业活力。因此,与传统以政府主导城市规划设计不同的是,PPP+XOD模式实施城市更新项目必须强调社会资本在项目产业、空间、建设规模等方面的全方位规划设计能力及对项目后续运营管理的能力。即政府应择优选择具有此类项目规划及产业策划、运营能力的投资人,并充分重视发挥社会资本在项目规划设计阶段的主观能动性。政府在项目设计规划及策划环节,主要从区域间发展协调性、与城市总体规划的符合性、项目产业定位及产业规划方案的合规性(即是否为本区域限制或禁止引入的产业)等方面进行监督,对项目的投资建设进度及产出效果进行考核即可。因此,此类PPP+XOD项目在招选投资人时,应将项目产业、空间、建设等多项规划设计及策划服务作为投资人与政府合作的内容之一,并将规划方案实现程度、区域改造效果、产业导入效果、公共运营服务效率等作为绩效考核内容。对于区域内的老旧产业,若不能通过城市更新实现升级改造的,则应由政府采取关停、迁移等方式进行淘汰或另行选址安置,以实现产业更新及区域新增人口的聚集。

结语

城市有机更新,是使老城区焕发新生机的有效手段。它并非单纯的“造城”运动或商业开发活动,而是在融入对产业需求的理解和人文关怀的基础上实现城市可持续发展的创造性活动。在项目运作过程中需要产业战略、规划、金融、法律、工程、商业、公共管理等多专业人才团队共同破解这道综合题。以XOD理念为先导,以PPP模式为手段,有利于在城市更新项目中建立政企长效合作机制,发挥各自资源及能力优势,相互配合解决项目实施过程中遇到的一系列难题。


(中伦律师事务所宋茜对本文亦有贡献,一并感谢清华大学王守清教授对本文给予的指导!)



[1]来源:原中共浙江省委常委、杭州市委书记、浙江省人民政府咨询委员会副主任王国平在“2017中国PPP投资创新论坛 ”上的主旨演讲。


本文节选自《PPP项目困境破解与再谈判》一书,该书已在明树商城开始预售,点击【阅读原文】即可购买!


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周月萍

中伦律师事务所合伙人

周兰萍

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