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环境公益诉讼,钱从哪来?又到哪去?

发布日期:2019-05-16 作者:中伦律师事务所 周月萍 冯璞 出处:周月萍 周兰萍团队

环境公益诉讼,是“多管闲事”的诉讼,也是“勇敢者”的诉讼。


备受公众关注的常州毒地案耗时两年有余,于2018年12月27日由江苏省高级人民法院公开作出二审判决——撤销一审判决,判处三家污染企业就环境污染行为公开向社会赔礼道歉,并支付环保公益组织的律师费、差旅费,同时承担一、二审的案件受理费。


此前,因一审判决环保公益组织承担189万余元的巨额案件受理费,引发舆论一片哗然,公众纷纷为环保公益组织打抱不平。事实上,这样的现象在环境公益诉讼领域早已屡见不鲜。钱的问题像一座大山,挡在了环保公益组织的面前,让众多环保公益组织有心无力,望而却步。


钱从哪来:成本是难以跨越的鸿沟


近年来,额诉讼费用制约公益组织提起公益诉讼问题引起社会各界关注,对公益诉讼按非财产案件收取固定的诉讼费用,对公益组织减、免诉讼费用的呼吁也较多。在常州毒地案二审判决情况通报[1]中,也对诉讼费用问题进行了解释:根据公益组织的诉求和法院审理情况,上诉人提出的由被上诉人修复受损环境、赔礼道歉的诉求属于非财产诉求,因此,按照非财产案件计算案件受理费。二审判决书中显示,一审和二审案件受理费分别为100元。


虽然最终因环保公益组织的胜诉,无需承担案件受理费,然而,值得注意的是,该通报中同时指出:“上诉人提出的由被上诉人承担修复费用的诉求因无法确定后续治理所需费用,不能作为案件受理费的计算依据。”那么,反而言之,是否可以理解为:若后续治理所需费用能够确定,则可以成为案件受理费的计算依据呢?关于这一点,似乎并没有明确,可以参考的是,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)第二十三条明确规定,生态环境修复费用法院应当予以确定。


当前,环境公益诉讼的案件受理费仍是环保公益组织的“烫手山芋”。但法院对诉讼费用的收取需要根据法律法规的规定,目前适用的是国务院《诉讼费用交纳办法》的规定,而该规定并没有为公益诉讼案件作任何特色规定。


《环境民事公益诉讼司法解释》第三十三条规定:“原告交纳诉讼费用确有困难,依法申请缓交的,人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”


2016年出台的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发〔2016〕6号)第二十二条规定,检察院提起公益诉讼案件免交相应诉讼费用。但目前并不能适用于所有公益诉讼原告主体。


近年来,一些地方法院在实践中出台了相应规定,为环境公益诉讼的案件受理费作出特殊规定。


2011年,《重庆市高级人民法院关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》第十七条对环境公益诉讼案件诉讼费的收取作了明确规定:“提起环境公益诉讼,原告可以申请缓交诉讼费。原告败诉的,免交诉讼费;被告败诉的,由被告负担诉讼费。原告因环境公益诉讼而产生的差旅费、鉴定费、律师费等实际费用,由败诉的被告承担。”


2015年6月30日,贵州高院印发《关于推进环境民事公益诉讼审判工作的若干意见》,第二十四条规定:“提起环境民事公益诉讼的原告一律缓交案件受理费,需支付鉴定费的可申请从环境公益诉讼资金账户先行垫付。原告败诉的,人民法院一般应决定免收案件受理费。”


此外,海南高院、昆明中院、无锡中院等法院也作出了类似规定。


综上可知,司法实践中,除已有明确地方规定的地方法院外,大部分环境公益诉讼案件受理费的收取,呈现出以下几个特征[2]


一是对于一般案件的诉讼费缓交申请,法院要依照《诉讼费用交纳办法》规定的条件和流程进行审查与办理,但是对于环境公益诉讼缓交诉讼费的审查标准,则把握得较为宽松。


二是如果环境公益诉讼中原告只提出停止侵害、修复环境的诉讼请求,按照非财产型案件对待,如果同时提出生态赔偿请求,才按照财产型案件收取诉讼费,根据案件标的额的比例收取。


三是在诉讼环节,由败诉方承担案件受理费、鉴定费、律师费等必要费用。


事实上,除诉讼费外,律师费、鉴定费也是环境公益诉讼面前的“拦路虎”,捉襟见肘的公益资金与巨额的开销相比之下,诸多环保公益组织被拒之门外,亟待统一且明确的立法规定破解这一“诉讼难”困境。笔者建议,借鉴英国“全国性诉讼援助制度”经验,建立支持环保公益组织提起诉讼的资金使用制度,明确申请与审核程序,启动专门基金进行援助;或借鉴美国“风险收费制”,如果案件胜诉,将一定比例的损害赔偿金、生态修复金作为原告已经支付的诉讼成本补偿费用进行扣除。


钱到哪去:生态修复赔偿金放在谁的账户?


环境公益诉讼往往是一场长期拉锯战,最终的胜利来之不易。胜诉之后的修复和赔偿又成为了另一大难题。在环境公益诉讼司法实践中,一旦原告胜诉,就会形成巨额的生态修复资金。《环境民事公益诉讼司法解释》第二十四条规定,生态环境修复费用应当用于修复被损害的生态环境。


但是,目前全国尚无统一的关于生态修复赔偿金如何存放保管及如何使用监管的明确规定,各地做法也不尽相同,实践中主要有以下几种:


(一)缴到财政局环保专用账户

如荆州市沙市区人民检察院与刘良福水污染责任纠纷环境公益诉讼案((2016)鄂1002民初1947号),重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心与重庆藏金阁物业管理公司环境污染责任纠纷案((2017)渝01民初773号)。


(二)缴到环保部门账户用于环境修复

如原告江苏省环保联合会与被告德司达(南京)染料有限公司环境污染民事公益诉讼案((2016)苏01民初1203号)。


(三)缴到人民政府专用账户,由政府聘请第三方进行修复

如贵州玉屏湘盛化工有限公司、广东韶关沃鑫贸易有限公司土壤污染责任纠纷案((2016)黔03民初520号)。


(四)支付到环境公益诉讼基金帐户

如山东省烟台市人民检察院与被告王振殿、马群凯环境污染公益诉讼案((2017)鲁06民初8号)。


(五)缴到指定的账户,用于环境修复治理工作

如中华环保联合会、东营市环境保护局与浙江新安化工集团股份有限公司建德化工二厂、浙江新安化工集团股份有限公司、建德市宏安货运有限公司、垦利县玖新工贸有限公司、李强、李兆福环境污染责任纠纷案((2015)东环保民初字第1号)。


从目前的司法实践来看,多数地方采用的是把生态修复资金打到财政账户上,然而,一旦进入财政账户,易进难出,很可能会成为“僵尸资金”。一旦生态修复资金没能有效用于生态环境修复,环境公益诉讼的意义必然会大打折扣。


当前,也有地方为避免资金进入财政账户带来的麻烦,采取环保公益组织牵头或第三方运作的方式来管理生态修复费用,但是由环境公益诉讼的原告或其他民间组织进行管理,似乎也有不小的隐患。


笔者建议,应首先明确环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入这一基本性质,进而在国家层面设立专门基金,进行统一监管,制定严格的基金管理办法,明确基金运作程序。此外,还需建立基金使用公开制度,确保阳光透明,公众监督,取之于民,用之于民。


注:

[1] 参见:微信公众号“江苏高院”《自然之友、绿发会与常隆公司、常宇公司、华达公司 环境民事公益诉讼案二审宣判》(2018年12月27日)

[2]参见:裘晓音、贾科:《环境民事公益诉讼相关诉讼费用之探讨》(《人民法院报》2017年05月24日第8版)