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城市更新领域公共空间用地的难点与对策

发布日期:2019-07-01 作者:周兰萍 孟奕 宋茜 出处:PPP运作实务

前言

为实现减少新增建设用地规模,盘活存量建设用地的总体目标,近年来,全国各地方政府不断探索切实有效的城市更新方案,并在提高土地利用效益,促进产业转型升级方面发挥了重要作用。然而,在城市更新过程中,政府面临着公共空间用地规模不足以及公共设施项目难落地等问题。对此,笔者结合国内一线城市的探索路径,通过对当前城市更新中公共设施用地难点和对策的梳理和分析,为保障社会公共利益的同时实现城市有机更新找到破解之道。



一  城市更新领域公共空间用地难点的现状


土地是一切人类社会活动的承载体,从物质形态来看,城市公共空间既包含了市政道路、交通枢纽等城市基础设施,也包括了养老院、图书馆、体育馆、广场和绿地等公共服务设施,对于城市居民的基本生活需求起到了保障作用。然而随着城市发展速度的不断加快,公共空间用地问题也逐渐凸显,特别是在人口密度较大、发展增速渐缓的中心城区或城市旧区。经笔者观察,当前主要存在以下难点:


1.公共设施项目缺少足够的建设用地供应

在城市发展进程中,公共空间用地多数是在漫长的发展过程中自发形成的,但随着城市人口的不断增加,现有的公共空间用地已经无法满足居民对于公共服务设施日益增长的需求。同时,在严格控制城乡建设用地规模、逐步减少新增建设用地指标的政策背景下,公共设施项目直接通过新增建设用地划拨或出让方式实现落地也愈加困难。如何通过盘活存量建设用地优化城市用地结构,破解公共设施项目的发展瓶颈是摆在各地方政府,特别是一线城市的一个重要课题。


2.公共空间用地缺少全面的规划布局

城市的土地规划和用地布局在宏观层面上能够对于公共空间的配置起到指导作用。然而城市中心城区或城市旧区大多为早期发展起来的功能聚集区,缺少严格和细致的功能分区与用地布局。随着城市整体的快速发展,原本单一的用地结构已经不足以支持日趋复杂的功能需求,而由于法律政策的限制,用地属性又无法依据现实需求变化实时进行调整,进而导致基础设施和公共服务项目落地难问题。因此,当前政府在对居民需求和土地功能进行深入分析的基础上,急需探索用地功能置换与更新的有效路径。


3.公共设施项目采用更新改造面临政策“门槛”

城市更新作为国内城市二次开发的重要抓手,通过对城市空间范围的拆除重建与综合整治有利于加快城市公共设施项目的落地。为优化城市更新项目推进计划,各地出台了相应的城市更新实施工作暂行办法和指导意见,但是这些政策指引也会在一定程度上对公共设施项目的实施造成障碍。例如,深圳市要求申报拆除重建类城市更新计划的城市更新单元,其合法用地[1]比例应当不低于60%[2]。而实践中,因用地手续不完善或权属不清导致无法达到合法用地比例的项目比比皆是,进而导致无法通过列入城市更新单元计划新增城市公共设施。


4.社会资本参与公共设施项目投资的积极性不足

城市更新的实施除了需要政府在政策和规划等宏观层面的指引,也离不开社会资本的广泛参与,利用市场化手段达到城市资源分配效益的最大化。但是,市场是由“一双无形的手”所操控的,随着城市更新进度的不断深入,城市中心和旧区内工业用地的逐渐外迁,其优越的地理位置和增值空间决定了社会资本多以参与商业、文化娱乐和房地产开发的更新项目为主,而对于公益性项目的投资积极性不足也间接导致了公共设施的发展空间被进一步挤压。




二  解决公共设施用地难问题的地方探索


近年来,党中央、国务院高度重视土地节约集约利用,将其作为新型城镇化建设的战略选择和生态文明建设的根本之策,同时各地方也在积极采取措施,因地制宜地推出地方性的城市更新指导意见和实施细则,并在转变土地利用结构和优化产业战略布局方面取得了重大进步。但是,在目前公共设施项目难落地的客观情况下,有必要借鉴国内外一线城市的现有政策和实践经验,对现有城市更新政策作出进一步创新,通过市场化手段促进公共设施用地的供给。


(一)“公益优先、共建共享”的上海城市有机更新实践

为落实《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的“管住总量、严控增量、盘活存量”的新型城镇化原则,上海市于2014年发布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》,提出按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的要求,执行中心城区“双增双减”,即“增加公共绿地和公共空间,减少建筑总量和降低容积率”。因此,区别于围绕“旧改”、“工业用地转型”和“城中村改造”的传统城市更新项目,上海城市更新的核心就是以“有机更新”作为主要理念,完成城市“补短板”任务,提供城市多种类型的公共要素,其具体措施包括:


1.强调更新区域公共要素的总体评估

2015年5月,作为统筹指导上海城市更新工作的政策文件,《上海市城市更新实施办法》获上海市政府批复,并首次提出“公共要素清单”和“公共要素评估”等新概念。2017年11月,经修订的《上海市城市更新规划土地实施细则》正式颁布执行,明确按照“注重品质,公共优先”的原则,要求由政府部门开展区域评估,在对更新地区进行公共要素[3]评价并确定更新需求后,在区域评估的范围内划定城市更新单元和需要落实的公共要素清单。同时,该《实施细则》还对公共要素的认定标准和设置要求提供除了具体规定,并且强调在区域评估、实施计划编制等环节上公众的参与度。


2.建立用地调整和容积率奖励的激励机制

为保障区域更新范围内公共要素的落实,《实施细则》还通过建立激励政策加大市场对公共空间和公共服务设施的参与积极性,例如在用地性质上,鼓励公共服务设施合理混合设置,按照《上海市控制性详细规划技术准则》规定与各类用地兼容或混合设置;在建筑容量上,对于具备提供公共开放空间或公共服务设施的商业商办项目,可按照各类公共要素面积的规定倍数额外增加建筑面积,对能同时提供公共开放空间和公共服务设施的,还可以叠加给予建筑面积奖励。


综上可见,上海市以更新评估和实施计划为抓手,同时通过建立容积率激励政策加大对开放空间、公共服务设施的提供力度,并保证城市更新项目的公共要素得到落实,提升城市功能和品质。


(二)公共用地“捆绑”项目的深圳城市更新实践

深圳是全国最早提出城市更新概念的城市。2009年,在广东省提出大力推动“三旧”改造的背景下,深圳市政府就已出台《深圳市城市更新办法》。多年来,随着一系列地方性城市更新法律政策的出台,深圳已建立起完善的城市更新政策体系。深圳的城市更新模式在强调利用市场机制充分调动多方力量推进城市更新进程的同时,通过创新性的政策措施保障公共设施用地的供给,实现市场利益和公共利益的平衡,其具体措施包括:


1.移交公共用地保障城市公共利益

为破解深圳土地资源瓶颈,保障民生服务设施以及重大产业项目实施,深圳市政府出台《深圳市城市更新办法实施细则》(深府〔2012〕1号),要求城市更新单元范围内的土地在拆除整理后,应无偿移交一定比例的公共用地给政府优先用于落实城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目。移交的公共用地面积应大于3000㎡,且不小于拆除重建范围用地面积的15%。并在此基础上进一步出台《拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》(深规土规〔2018〕15号),按照一般更新单元与重点更新单元区分,具体依据更新单元中的合法用地比例设置移交土地的比例。总体来说,重点更新单元中合法用地比例越小则无偿移交的比例越大。


2.公共用地与更新项目“捆绑”实施

随着城市二次开发的快速推进,深圳城市更新也面临着大部分拟申请更新改造的片区合法用地比例不足,导致无法符合列入城市更新单元计划的困境,影响城市更新工作的推进以及公共设施项目的实施。对此,深圳市政府出台《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》(深府办规〔2018〕11号),创新性地采用公共用地与更新项目“捆绑”模式,允许将位于拆除重建类城市更新项目拆除范围以外的公共设施用地,由更新项目实施主体理顺经济关系,完成建筑拆除并无偿移交国有。同时,给予承担移交责任的更新项目进行部分合法用地比例的计入以及适当的建筑面积补偿。这种以类似“飞地”形式与更新项目捆绑实施一方面使政府获得难以落实的公共空间用地,另一方面帮助实施主体推动更新项目的落地及获得部分建筑面积的转移,借助市场化手段实现了城市更新参与主体的共赢。


综上可见,凭借多年在城市更新领域的实践,深圳市已经发展出了一条更具针对性和可行性,也更能符合自身情况的城市更新之路。通过一系列政策制度的出台以及创新性的路径探索,解决了公共空间用地的供给问题,推动了城市更新的实施效率。


(三)从“空中”拿地的纽约城市更新实践

为缓解城市住房、交通及城市衰败等问题,自20世纪50年代起,纽约就掀起了大规模以拆除贫民窟、重塑中心城区和再开发的城市更新运动。经过半个世纪以来的发展,纽约现阶段的城市更新原则也从以经济振兴为目的的商业性开发转向经济、社会、环境等多目标的综合治理,努力兼顾私有产权保护、开发商的投资利润和社会公共利益维护,其具体措施包括:


1.建立激励性区域划分的奖励制度

为应对20世纪中后期激增的城市公共空间需求和停车需求,纽约市政府于1961年12月通过了区划法(The 1961 Zoning Resolution)的修正案,建立激励性区划(Incentive Zoning)制度,以容积率奖励和允许区划条件变更(如建筑层高、停车场地条件)为条件引导开发商在再开发活动中自愿提供社会所需的公共空间、学校和低收入住宅。而且对于在私人土地上建设的公共空间,开发商仅需作为建筑方案附件报送市建筑委员会进行合规性审核,满足区划法要求的最低标准即可获得核准并得到相应的容积率奖励。此举大大激发了市场活力。


2.设置弹性的开发权转移和交易机制

1961年的区划法修正案中还提出了一个重要概念,即可转让开发权(Transferable Development Rights),又称“上空所有权”(Air Rights),它允许土地开发商向相邻地块的开发商购买其未使用的开发权,从而能够建设出建筑体量超出原有规划所许可的房屋。在此基础上,政府又建立了特区(Special District),允许转让的对象从相邻地块的开发权扩大到了政府特定的区域内的所有地块的开发权,进一步扩大了市场范围,同时降低了交易成本。而这种开发权转移和交易制度也可以被运用于建设高品质的城市公共空间,纽约的著名景点高线公园(High Line)正是得益于此。纽约市政府通过建立High Line特区,允许开发商购买公园“上空”的开发权,开发商所支付的转移费用将被用于公园的围建与修缮,提升居民的公共空间品质,而公园所创造的优美环境又间接提升了周边房产的价值,两者在无形中实现了和谐促进。


类似高线公园的成功案例在纽约数不胜数,可见,纽约市政府通过创设容积率奖励和交易权转移等新兴政策工具,更有针对性地盘活了城市更新区域内的土地,为城市更新实践过程中保障社会公共利益提供了有效支持。


三  城市更新领域保障公共空间用地的建议


为有效解决城市更新领域公共空间用地难问题,结合上述实践经验与成功案例,笔者认为应当重点注意以下几点:


1.完善城市更新政策体系发挥政策组合效应

考虑到我国在城市更新过程中涉及规划、国土、发改等多个部门职能,仅以问题为导向的“打补丁”式的政策更新显然无法形成合力,进而有效地解决问题,因此必须通过各部门之间的协同配合建立具有连贯性和系统性的城市更新体系。以深圳为例,规划国土、发改和财政等各相关主管部门依法在各自职能范围内为城市更新活动提供服务并实施管理,并在土地整备、空间规划、产业指导、资金平衡等各方面进行政策法规的整合,已形成系统性的政策体系,具有很高的示范价值。


2.创新政策工具引导实现市场和公共利益平衡

政策工具的创新能够更有针对性地解决在城市更新过程中存在的公共用地问题。以地方实践来看,比起要求实施主体按照一定比例在更新项目范围内提供公共用地的强制性措施,激励性政策更能有效发挥市场经济的杠杆作用,并实现私人利益和公共利益之间的平衡,例如上海、深圳和纽约的城市更新政策中都包含了容积率奖励的激励政策,而深圳的“飞地”捆绑模式和纽约的开发权转移模式更是基于长久以来的城市发展经验所探索出的创新道路,值得其他各地借鉴。


3.丰富公共设施项目投融资模式提高市场参与度

除了以城市更新为手段带动区域内公共设施项目的落地,各地方政府应通过丰富投融资模式,拓展项目融资渠道、加强优惠政策力度等方式吸引更多社会资本参与公共设施项目。当前,我国鼓励采用政府和社会资本(PPP)模式加强政企在公共设施项目上合作,考虑到社会资本在项目运营和市场化经营上的优势,政府完全可以再将PPP与城市更新结合,在前期调研和论证基础上主动听取社会资本的意见,共同编制更新项目的实施方案,将区域范围内具有经营性或准经营性的公共设施通过竞争机制交由社会资本负责投资运营,提高城市更新项目中公共设施服务的供给效率和质量。


结语:

国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中指出,新型城镇化需要“以提高质量为导向”。在我国平均城镇化率已超过58%,一线城市城镇化率甚至超过80%情况下,要满足城市人口日益增长的生活需求、提高城镇化发展的质量,城市更新过程中城市公共空间的扩展和公共服务设施的供应便成为地方政府的公共管理职责之一。如何有效解决城市更新领域公共空间用地问题,不断探索创新性的城市更新实施路径并提高市场主体的参与程度也成为摆在各地方政府面前的一项长期课题。



注:

[1] 合法用地比例是指,拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例。

[2] 《深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》(深府办〔2016〕38号)

[3] 公共要素包括城市功能、文化风貌、生态环境、慢行系统、公共服务配套设施、公共开放空间等。